2018.02 Мурашко О.А. Об инициативах реформирования федерального законодательства по оценке воздействия и ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов коммерческой хозяйственной деятельностью

Мурашко Ольга Ануфриевна – этнолог, научный сотрудник НИИ и Музея антропологии МГУ, эксперт Центра содействия коренным малочисленным народам Севера (Москва), член Международной рабочей группы по делам коренных народов IWGIA.


О Законодательном регулировании вопросов оценки воздействия и ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни коммерческой хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физических лиц,  на территориях исторического расселения и традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Предложения к законопроекту Правительства РФ № 332762-7

Проект федерального закона № 332762-7 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» восполняет пробел федерального законодательства, который возник в 2009 г. в связи с принятием Методики исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.12.2009 № 565, но требует доработки, с учетом основных понятий № 82-ФЗ и терминологии названия этой статьи –  «Права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов».

Целесообразно в текст пунктов ст. 8, предложенных к изменению, внести следующие изменения:

В пункт 8) части 1 статьи 8 и пункт 3 части 2 статьи 8  дополнить словами “и традиционному образу жизни, хозяйствованию и промыслам“.

Пункт 8) части 1 статьи 8  в новой редакции:

“на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни, хозяйствованию и промыслам малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами дополнить словами “в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и в соответствии с методикой расчета размера указанного ущерба, утвержденной Правительством Российской Федерации”.

Пункт 3) части 2 ст. 8 в новой редакции:

“на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни, хозяйствованию и промыслам малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами дополнить словами “, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и в соответствии с методикой расчета размера указанного ущерба, утвержденной Правительством Российской Федерации”.

Обоснование

Данное дополнение по форме соответствует названию ст. 8 № 82-ФЗ, а по содержанию отражает суть этой  нормы, т.к. коренные малочисленные народы должны получать возмещение не только за негативное воздействие на окружающую среду, которое оценивается в ходе государственной экологической экспертизы, но и  за воздействие на объекты традиционного природопользования и связанное с ним воздействие на  традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, чему соответствуют и цели, и содержание  «Методики исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации», утвержденной приказом  Минрегиона России от 09.12.2009 № 565  (далее – Методика).

Вопросы к законопроекту

Кроме того, в пояснительной записке к проекту федерального закона указано: «Законодательством не урегулирован порядок возмещения убытков от хозяйственной деятельности организаций в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р.»

В связи с этим необходимо уточнить несколько вопросов:

  1. Должны ли исчисляться убытки от хозяйственной деятельности организаций только в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р”. Перечень не совершенен, в связи с тем, что его содержание не соответствует определению исконной среды обитания, данному в статье 1 № 82-ФЗ, в связи с чем, несколько субъектов РФ, начиная с 2010 г. предлагают расширить его, указывая на отсутствие в нем многих реальных мест, где коренные малочисленные “осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни”.
  2. Что законодатель подразумевает под порядком возмещения убытков?

На практике применения существующей Методики после исчисления убытков предлагается два варианта выплаты установленной суммы компенсации пользователям земель из числа КМНС: погодовая выплата или выплата всей суммы одним платежом. Решение о выборе варианта выплаты принимается получателем и плательщиком на основе соглашения.

Возможно, также необходимо внести соответствующее дополнение в ст. 5. В том числе внести в ч. 2 статьи 5 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», как новое полномочие Правительства РФ, которое приводит применяемую терминологию в соответствие с п.1), 2) и 3) ст.1 №82-ФЗ: “П. 3 Методику исчисления убытков и порядок оценки и возмещения ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территориях традиционного расселения своих предков.”

Вопрос о совершенствовании Методики

Методика имеет ряд недостатков

  1. Оценка ущерба, исчисление убытков и выплата соответствующих компенсаций предусматривается только юридическим лицам из числа КМНС, пользователям земель. Хотя, согласно российскому законодательству, физические лица из числа КМНС имеют право заниматься традиционными видами деятельности без предоставления земельных (охотничьих и рыболовных участков), сбором дикоросов, другими разрешенными традиционными видами деятельности.
  2. Оценка ущерба, исчисление убытков и выплата соответствующих компенсаций лишь частично затрагивают сферу традиционного образа жизни, связного с традиционным природопользованием (сокращение площадей охотугодий , пастбищ, сокращение и ухудшение качества продуктивности пастбищ, охотугодий, рыболовных ресурсов, ресурсов для собирательства, состояния объектов культурного наследия), и не затрагивают воздействия на сферу развития этнокультурной среды народов и их локальных сообществ, находящихся в зоне воздействия проекта в том числе самобытную социальную организацию проживания, самобытную культуру, сохранение обычаев и верований.

О предложениях по новой концепции Методики Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Эти предложения не решают вопросов по устранению вышеперечисленных недостатков Методики. Критика Методики не убедительна.

Предложения по замене концепции самой Методики, и вместе с ней текста Проекта федерального закона № 332762-7 носят деструктивный и дискриминационный характер. Так, “предлагается, для расчета дохода каждого члена семьи рассмотреть возможность использования среднестатистической заработной платы региона, на территории которого образована ТТП в интересах семьи или величины прожиточного минимума для отдельных категорий граждан в случае отсутствия образованных ТТП“. При этом автор из ХМАО¹ предлагает в Статью 1 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” дополнить абзацем следующего содержания: “Субъекты права традиционного природопользования – лица, относящиеся к малочисленным народам физические лица, общины малочисленных народов, сведения о которых включены в Реестр территорий традиционного природопользования“.

Следует учесть, что субъектов РФ, где образованы ТТП, всего пять. Их них один, Республика Саха (Якутия), принявшая Закон  «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010, Постановлением Правительства Республики Саха от 06 сентября 2011 г. № 428 «О порядке организации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов» определила, что проведение оценки размера убытков осуществляется в соответствии с указанной Методикой.

Предложения о полной замене концепции Методики, основанной на оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на исконную среду обитания и традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы и исчислении убытков и упущенной выгоды традиционных хозяйств, на нивелирующий принцип компенсаций, ориентированный на показатели “среднестатистической заработной платы региона” для субъектов права “включенных в Реестр территорий традиционного природопользования” и “величины прожиточного минимума для отдельных категорий граждан в случае отсутствия образованных ТТП“, носит ярко выраженный дискриминационный характер.

По логике автора этих предложений, семейно родовые общины, включенные в реестр ТТП, могут быть, без законного основания, лишены права на экономическое развитие, в т.ч, получение прибыли, предусмотренное законом? Это право для них будет заменено на выплату среднестатистического дохода? А подавляющее большинство представителей коренных народов, не включенных в Реестр ТТП, но  имеющих законное право индивидуально, или в составе общин, на ведение традиционного образа жизни и осуществление традиционных видов хозяйственной деятельности, в том числе, и как минимум, на занятие оленеводством, скотоводством, осуществление охоты, рыболовства без разрешений и без юридически закрепленных пастбищ, охотничьих и рыболовных участков, а также на собирательство недревесных продуктов леса и иных природных объектов для личных нужд и получения доходов, в случае, если традиционно используемые ими земли и природные ресурсы попадают в лицензионные участки, и они  лишаются из-за этого возможности заниматься традиционной деятельностью, то, в качестве компенсации, они могут рассчитывать только на величину прожиточного минимума? Такой деструктивный волюнтаризм в отношении законодательства недопустим.

Сведения о положительном опыте  применения Методики

Утвержденная в 2009 г. Методика за 9 лет её существования широко использовалась в нескольких северных регионах.

Далее привожу информацию Олега Владимировича Михалева, одного из соавторов Методики, разработка которой была начата еще по заказу Госкомсевера.

«С 2009 года по настоящее время расчеты в соответствии с Методикой проведены в 12 субъектах РФ, на сегодняшний день произошло принятие и адаптация участвующих хозяйственных субъектов к Методике (недропользователей, коренных народов).

С 2010 по январь 2018 года включительно выполнено 317 отчетов по исчислению размера убытков: Ненецкий автономный округ – 103, Республика Коми – 4, Ямало-Ненецкий автономный округ – 106, Ханты-Мансийский автономный округ – 5, Красноярский край – 34, Иркутская область – 3, Республика Саха (Якутия) – 48, Забайкальский край – 2, Амурская область – 4, Хабаровский край – 5. Не было не одного случая судебного опротестования результатов исчисления размера убытков».

Проведено оценок убытков по Методике

Исчисление размера убытков в соответствии с Методикой

От себя хочу добавить, что в дополнение к Методике при её применении на практике был выработан метод похозяйственного анкетирования КФХ, членов СПК, семейно-родовых общин, находящихся в зоне воздействия проекта хозяйственной деятельности, в том числе, не зарегистрированных и не имеющих юридических прав на земли, но имеющих право на использование определенных квот объектов животного и растительного мира. На основе этих данных устанавливались реальные объемы продукции традиционной хозяйственной деятельности (далее –ТХД) и  доля этой продукции в жизнеобеспечении и бюджете семей. Параллельно опросу, который проводили обученные обученные представители коренных народов, заполнялась анкета и карта тех мест, где семья ведет промысел, велась аудиозапись интервью. Такое «семейное досье» передавалось на хранение в местную общественную организацию КМНС, т.е. одновременно подвергалось верификации со стороны местного сообщества и служило для хозяйства подтверждающим документом о роли продукции ТХД в его жизнеобеспечении.

Этот опыт, кстати, опровергает критические замечания в адрес Методики, изложенные в предложениях из ХМАО, что: “для расчета размера убытков в соответствии с Методикой, жителям из числа коренных малочисленных народов Севера необходимо документально подтверждать доход свой и своей семьи. Учитывая, что большая часть их деятельности по ведению традиционного хозяйствования осуществляется, как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения, документально подтвердить доход семьи жителям из числа коренных малочисленных народов невозможно“. Описанный выше метод “общинного мониторинга” давно используется в мире, и был апробирован в 2009 г в НАО. Таким образом, на основе данных анкетирования о вкладе продукции ТХД в жизнеобеспечение, компенсации могут получать и физические лица.

Олег Михалев по этому поводу написал: “Деструктивные процессы по отношению к существующему документу (Методике -ОМ) оставят коренные малочисленные народы без нормативной базы, а недобросовестным хозяйствующим субъектам откроют возможность отказаться от выплат каких-либо компенсационных платежей либо их нивелировке по своему усмотрению… Правильный принцип – принцип совершенствования, а это значит производить доработку существующей Методики: рассмотреть и внести дополнительные виды традиционной хозяйственной деятельности, например, табунное коневодство… и др.; разработать региональные нормативные показатели, что упростит применение методики“.

Опыт Республики Саха (Якутии) и АКМНСС и ДВ РФ в  развитии законодательства об этнологической экспертизе

Олег Михалев по этому поводу написал: “Деструктивные процессы по отношению к существующему документу (Методике -ОМ) оставят коренные малочисленные народы без нормативной базы, а недобросовестным хозяйствующим субъектам откроют возможность отказаться от выплат каких-либо компенсационных платежей либо их нивелировке по своему усмотрению… Правильный принцип – принцип совершенствования, а это значит производить доработку существующей Методики: рассмотреть и внести дополнительные виды традиционной хозяйственной деятельности, например, табунное коневодство… и др.; разработать региональные нормативные показатели, что упростит применение методики”.

1 февраля 2018 г. в Ил Тумэне обсудили методику оценки ущерба территориям коренных народов Севера от деятельности промышленных компаний.

В докладе заведующего кафедрой Арктического права и права стран АТР юридического факультета СВФУ им М.К. Аммосова Анатолия Слепцова, главного разработчика законодательства об этнологической экспертизе в РС(Я), было отмечено, что “Накоплен объемный материал, проводятся фундаментальные научные исследования на уровне Российской академии наук. Промышленные компании, работающие на территории Якутии, начали проводить мероприятия по возмещению ущерба и убытков, а хозяйствующие субъекты постепенно входить в правовое поле страны, оформляя документы на участки и имущество. По итогам этнологической экспертизы и оценки ущерба не зафиксировано ни одного факта судебного разбирательства”. Серьёзным недостатком в сфере оценки ущерба на сегодняшний день эксперт считает отсутствие методики оценки нематериального ущерба этнокультурной среды. “Крупные промышленные компании, осваивающие земли, где исконно живут и ведут хозяйство малочисленные народы Севера, меняют не только экосистему, но и традиционный уклад жизни, быт, культуру местного населения. В данном случае оценка ущерба не должна ограничиваться только финансовыми подсчётами, необходима расширенная этнологическая экспертиза, которая выявит полную картину”, – согласна с ним заместитель министра по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия) Лена Иванова.

Республика Саха Якутия, действительно, накопила огромный и уникальный опыт в деле оценки воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов, в том числе, на практике реализации законодательства об этнологической экспертизе, и оценке последствий негативного воздействия на этнокультурную среду.  К таким последствиям, например,  относятся воздействие на социальную, демографическую, языковую, культурную ситуацию в малочисленных этнических группах, оказываемое появлением и деятельностью больших групп пришлого населения, связанных со строительством и эксплуатацией промышленных объектов, которые неизбежно разрушают сложившийся местный традиционный уклад жизни,  включающий социальные связи, способы охраны и использование объектов культурного и природного наследия, передачу традиционных экологических и культурных знаний.

Для смягчения негативного  воздействия в законодательстве об этнологической экспертизе РС(Я) предусмотрено, что материалы, предоставляемые заказчиком проекта на этнологическую экспертизу, должны включать: характеристику этнокультурного и социально-экономического развития малочисленных народов, в том числе медико-демографическую, этносоциологическую оценки населения;  характеристику видов традиционной хозяйственной деятельности, осуществляемой малочисленными народами;  характеристику земель и иных природных ресурсов, необходимых для ведения традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;  характеристику расположения отдельных природных объектов историко-культурного значения, мест древних поселений, мест семейных и родовых захоронений малочисленных народов и иных объектов, имеющих культурную, историческую, религиозную ценность;  характеристику поселений, в том числе имеющих временное значение, факторий, стойбищ, стоянок малочисленных народов (п.2.2., части II «Постановления Правительства Республики Саха от 06 сентября 2011 г. № 428 «О порядке организации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов»).

На основе исследования и анализа этих данных законом    предусмотрено решение следующих задач:  осуществление этнологического мониторинга;  предупреждение возможных негативных последствий влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации в результате намечаемой хозяйственной и иной деятельности на развитие этноса;  подготовка заключения о влиянии изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации в результате намечаемой хозяйственной и иной деятельности на развитие этноса;  разработка программ комплексных мер,  в том числе компенсационных, по обеспечению устойчивого развития мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (ст. 3  Закон Республики Саха (Якутия) об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 № 538-IV).

На практике, для реализации этих комплексных программ заключаются социально-экономические соглашения (СЭС) между коренными народами, органами власти и промышленными компаниями. При заключении СЭС рассматриваются все возможные способы участия коренных народов и их общин, проживающих на сопредельных с проектом территориях в реализации проекта. СЭС по таким проектам ориентированы, главным образом, на развитие поселений коренных народов Севера, их общин, территорий, реализацию программ сохранения культуры с вовлечением коренных и местных сообществ в новые экономические отношения, возникающие в ходе реализации проекта. Они предусматривают не только профессиональное обучение и индивидуальное трудоустройство представителей коренных народов, но и взаимовыгодное сотрудничество компаний и организаций коренного населения, связанных с переработкой и маркетингом продукции традиционного природопользования (например, мяса дичи, дикоросов), традиционных промыслов (например, пошива меховых изделий, производства сувенирной продукции), участием в некоторых видах работ (например, прокладка просек, рекультивация земель), в этноэкологическом мониторинге реализации проекта. При этом благоприобретателями в этом случае становятся не только правообладатели земельных участков, но и иные традиционные пользователи природных ресурсов. При обсуждении таких программ достигается свободное, предварительное, осознанное согласие населения. Всё это важный инструмент развития человеческого потенциала, экономики и самоуправления региона и поселений коренных малочисленных народов.

По словам Анатолия Слепцова: “Главная ценность этнологической экспертизы заключается в том, что она является государственной и утверждается постановлением Правительства Республики Саха (Якутия). В силу того, что экспертиза проводится на основании конкурса, независимой экспертной комиссией ученого сообщества, и утверждается Правительством Республики Саха (Якутия) – коррупционные действия исключены… Таким образом, Республика Саха (Якутия) на основе права, исключила конфликтные ситуации между промышленными компаниями и местным населением, обеспечила соблюдение интересов всех сторон.”

Необходимо напомнить, что те же самые подходы, цели и принципы, что и в законодательстве об этнологической экспертизе РС(Я), были заложены в законопроект, подготовленный экспертами АКМНСС и ДВ РФ в рабочей группе Комитета по делам национальностей Госдумы РФ к 2012 г.. Законопроект этот сначала назывался проектом закона «Об этнологической экспертизе», затем «Об оценке воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации». Документ разрабатывался долго и тщательно.

Поэтому предлагаю при работе по совершенствованию Методики и при разработке проекта Федерального закона «Об этнологической экспертизе» использовать положительный опыт применения Методики и законодательства об этнологической экспертизе Республики Саха (Якутия) и  законопроект АКМНСС и ДВ РФ «Об оценке воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации».

¹ Пурышев Александр Михайлович, советник заместителя Председателя Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Приложения


Мурашко О.А., этнологическая экспертиза, оценка воздействия, оценка ущерба, негативного, Мурашко-О.А., анализ, методика оценки, Методика, Михалев О.В., негативное воздействие, негативного воздействия, определение размера убытков

 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.