2018.01 Мурашко О.А. К вопросу об “унификации терминологии”, создании реестров и перечней, как способе усовершенствовать российской законодательство о правах коренных народов

Мурашко Ольга Ануфриевна – этнолог, научный сотрудник НИИ и Музея антропологии МГУ, эксперт Центра содействия коренным малочисленным народам Севера (Москва), член Международной рабочей группы по делам коренных народов IWGIA.


В 2017 г. в Комитете по делам национальностей Государственной Думы РФ возобновилась работа по подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части приведения к единообразию терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации). Законопроект предполагает внесение изменений в 14 законодательных актов, предлагая замену словосочетаний «территории традиционного расселения и хозяйственной деятельности», «земли традиционного природопользования», «районов проживания», «места компактного проживания» единообразным словосочетанием «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности».

Предыстория законопроекта

Минрегион России в 2010 г. подготовил данный законопроект с целью унифицировать терминологию законодательства, в основном, привести ее в соответствие с терминологией «Перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» (РП РФ от 08 мая 2009 г. № 631.

Изначально «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации»  с целью определения мест  традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для распределения и предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”.  Ранее такую же функцию исполнял Перечень районов проживания малочисленных народов Севера (ПП РФ от 11 января 1993 г. № 22) в отношении районов распределения средств Федеральных Целевых Программ по социально – экономическому развитию малочисленных народов Севера.

Со временем «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» (РП РФ от 08 мая 2009 г. № 631) приобрел неоправданно расширенное толкование при его применении.

Органы исполнительной власти, опираясь на этот Перечень, ограничивают применение статей федерального законодательства, содержащего нормы в отношении прав коренных малочисленных народов, и, в том числе, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, только пределами границ указанных в нем муниципальных образований.

Такое ограниченное толкование ведет часто к нарушению прав коренных малочисленных народов, например,  в области прав на пользование землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами; участия в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами; осуществления на этих землях  территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций, регистрацию общин; обращения в органы государственной власти о создании территорий традиционного природопользования; на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; получения социального обслуживания в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации; соблюдения своих традиций и совершения религиозных обрядов, не противоречащих федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, содержания и охраны культовых мест и некоторых других прав.

Дело в том, что существующий «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» (РП РФ от 08 мая 2009 г. № 631), подготовленный, согласно законодательству, на основании представлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы, далек от совершенства.

Во-первых, в настоящее время Перечень включает только те субъекты Российской Федерации, где официально проживают, то есть, с административной точки зрения, зарегистрированы по месту постоянного жительства, коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.  Хотя, например, оленеводы во время кочевок традиционно заходят в субъекты, которые отсутствуют в данном Перечне. Так, например, оленеводы Ненецкого АО зимой укрывают стада оленей от морозов и ветров в лесах Архангельской области, что традиционно происходит на протяжении веков, о чем свидетельствует широко известное среди ненцев и коми святилище Харв-Пад или Козьмин перелесок, находящееся в Мезенском районе.

Во-вторых различные субъекты Российской Федерации подошли по-разному к формированию этого Перечня. Одни субъекты Российской Федерации указали в Перечне муниципальные районы, другие – в муниципальных районах указали конкретные сельские поселения, что приводит также к двойственности возможного толкования содержания этого Перечня.

Обширные территории оленьих пастбищ, традиционных охотничьих и рыболовных угодий, участков леса, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами (традиционных видов хозяйственной деятельности) оказались за пределами границ указанных в Перечне муниципальных образований, сельских поселений, что может привести и уже приводит к конфликтным ситуациям и нарушениям прав коренных малочисленных народов. Некоторые регионы, сразу же после утверждения Перечня № 631, обратились в Правительство РФ с предложениями внести него изменения и дополнения. Так, например, Архангельская область предлагала внести районы, где зимой кочуют оленеводы со стадами, Республика Саха (Якутия) предлагала дополнить Перечень, не вошедшими в него районами, а также районными центрами многих северных и арктических малонаселенных районов Якутии. Пока эти предложения не учтены.

Предложенный законопроект выходит за рамки целей его разработки. В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту он разработан «в целях унификации терминологии и устранения противоречий и разночтений федерального законодательства в сфере защиты прав малочисленных народов».

В реальности данный законопроект при его принятии способен значительно ограничить территории и сферу применения существующих прав коренных малочисленных народов Российской Федерации.

То же самое следует сказать и о «Перечне видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ», утв. тем же РП РФ от 08 мая 2009 г. № 631. И этот Перечень давно нуждается в дополнении, в который давно нужно включить, например, обустройство и охрану культовых и традиционно почитаемых мест, в том числе целебных, организацию обучения и передачи традиционных знаний, связанных с осуществлением традиционного природопользования и развитием традиционной культуры, развитие этнографического туризма. Без этого замена слов «хозяйственной деятельности» словами «традиционной хозяйственной деятельности», связанными с указанным Перечнем, приведет к сужению видов традиционной хозяйственной деятельности, реально осуществляемых коренными малочисленными народами.

По своей сути законопроект противоречит Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в котором коренные малочисленные народы Российской Федерации определяются как «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями». Подмена понятий «территории традиционного расселения предков» и «традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы» на «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности», в значении только тех «мест», которые включены в Перечень мест традиционного проживания и Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» (РП РФ от 08 мая 2009 г. № 631), без проведения соответствующих исследований, без определения самого термина «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности», без согласования с уполномоченными представителями коренных малочисленных народов противоречит духу и букве Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Вообще, наметившаяся тенденция к созданию перечней, реестров и унификации в сфере регулирования проблем развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России вызывает протесты и недоумение, как и некоторые высказывания руководителей Федерального агентства по делам национальностей России (далее ФАДН), явившегося преемником Минрегиона в области осуществления национальной политики.

Так большую и длящуюся уже 3 года дискуссию вызывает инициатива создания реестра коренных малочисленных народов. Сам законопроект о реестре, размещенный 1 февраля 2017 г. на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, состоит из трех абзацев, предлагаемых к внесению изменений в ст. 3 и 5 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», и имеет целью наделить Правительство РФ полномочиями ведения федерального реестра информации о малочисленных народах и утверждения правила формирования и ведения федерального реестра информации о малочисленных народах. Но проект этих Правил, то появляется (в октябре 2017 г.), то, после критики, исчезает из публичного пространства. А критике  подверглись, например,  такие положения проекта Правил: «Включению в федеральный реестр подлежат граждане Российской Федерации, перечисленные в абзаце 1 частях 1 – 3 статьи 3 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», постоянно проживающие  в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, включенных в Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р, ведущие традиционный образ жизни малочисленных народов, занимающиеся традиционными промыслами, для которых это является единственным источником жизнеобеспечения». То есть, все пенсионеры, люди, работающие в социальной, медицинской, образовательной сферах, получающие пособия, проживающие на территории традиционного расселения предков и осознающие свою национальную принадлежность к коренным народам, потенциально могут быть не включены в реестр информации о малочисленных народах? Этот критерий противоречит ч. 1 ст.3 № 82-ФЗ, и, соответственно, незаконно лишает большое число граждан, принадлежащих к коренным народам, законных прав, предусмотренных Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», иными федеральными законами.

Причем, ограничительные цели создания этого реестра выражаются открыто: «Попадание в этот список будет подтверждаться на региональном и муниципальном уровне, что человек на самом деле проживает там, где родился и ведет традиционный образ жизни. Только гражданин, состоящий в реестре, будет обладать правами и льготами коренного малочисленного народа. Мы упрощаем систему, и надеюсь, что в ближайшее время сам реестр начнет функционировать”, – заключил глава ФАДН». Это высказывание соответствует и решениям, принимаемым на самом высшем уровне: “Обеспечить доработку проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование порядка отнесения граждан к коренным малочисленным народам Российской Федерации. Срок – 1 марта 2018 г.”, – сообщается на сайте Кремля.

Кто, кого, куда и зачем должен «относить», если в Конституции России сказано: «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность»?

Что же происходит с законодательством о коренных народах России? Неужели, коренные малочисленные народы Севера в России так размножились, и предъявляют государству такие непомерные требования, что пришло время их подвергнуть строгому государственному учету и классификации, а их права, предоставленные с 1999 г., пересмотреть в сторону умаления?

Ничуть не бывало. Численность этих 40 народов увеличилась по сравнению с данными Переписи 1989 г. к 2010 г. менее чем на 50 тыс. человек (с 209378 до 257895 человек). И то, в основном, благодаря тому, что за этот период в их официальный перечень были внесены 9 народов (вепсы – 5936 чел., камчадалы – 1927 чел., кумандинцы – 2892 чел., сойоты 3608 чел., теленгиты – 3712 чел., тазы -274 чел., телеуты 2673 чел., тувинцы-тоджинцы – 1858 чел., челканцы 1181 чел., чулымцы -365 чел.), всего 24426 человек. Численность, народов, учтенных в 1989 г. увеличилась за 20 лет всего лишь на 28 тыс. человек (с 209378 чел. до 237476 чел.)

При этом прирост численности отмечен далеко не у всех коренных малочисленных народов, а только у четырнадцати; у 24 народов – наблюдалось сокращение. Если же брать отдельные регионы, то из 26 территорий, по которым в переписи есть данные о КМНС, прирост их численности зафиксирован в 7 (Республика Алтай, Бурятии, Саха-Якутии, Хакассии, Тюменская и Магаданской областях и в Чукотском АО), в остальных 19-ти численность КМНС сократилась, особенно сильно в Республиках Тыва, Коми и Карелии, Томской и Ленинградской областях.

Почему же при таких показателях динамики численности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нужно создавать реестр с целью сократить число представителей КМНС, обладающих «правами и льготами коренного малочисленного народа», унифицировать терминологию с целью ограничить для них пространство, где они на землях своих предков ведут традиционные образ жизни, рыболовство, собирательство, оленеводство, скотоводство и другие виды деятельности?

Может быть, ответ кроется в конфликтах интересов, которые возникают при промышленном освоении земель традиционного расселения  коренных народов Севера, между владельцами лицензий на коммерческое использование природных ресурсов и локальными сообществами коренных народов, использующими свои традиционные земли, зачастую, на основе обычного права (так как не имеют возможности оформить их юридически из-за правовой неосведомленности, отсутствия средств, удаленности учреждений, где  проводится такое оформление), интересы которых, вследствие отсутствия юридических прав на земли, не учитываются. Эти конфликты   доставляют   государству неприятные репутационные риски, так как оно, продавая лицензии на земли и ресурсы, предварительно не озаботилось решением проблем своих граждан, из числа коренного и местного населения, живущих на этих землях за счет самозанятости традиционными видами деятельности.

К сожалению, для всех сторон таких конфликтов, они не могут быть устранены простыми административными способами внесения изменений в законодательство, направленных на унификацию терминологии, создание реестров и перечней. Мировое сообщество давно предложило другие способы: выявление заинтересованных сторон и их мнения, достижение свободного, предварительного, осознанного согласия на совместное решение возникающих проблем, создание структур соуправления и постоянного взаимодействия, руководящие принципы для бизнеса по соблюдению прав человека и коренных народов. Их давно уже следует применять и в российской практике.

Ольга Мурашко, 
Москва, 
28 января 2018 г. 


Анализ, аналитика, Мурашко-О.А., Мурашко О.А., Минрегион РФ, О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, законопроект, проект закона, Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, субсидии бюджетам субъектов Федерации, Перечень районов проживания малочисленных народов Севера, федеральные целевые программы, федеральная целевая программа, нарушения прав, унификация терминологии, статистика, умаление прав, ползучая тенденция умаления прав, численность коренных малочисленных народов Севера, рост численности, репутационные риски, конфликты, динамика численности

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.