2015.02 Зарубежный опыт регулирования традиционной хозяйственной деятельности и поддержки коренного населения Арктики

Жуков Михаил Андреевич – секретарь научного совета автономной некоммерческой организации «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера», директор ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России, член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат биологических наук


Политика приполярных государств в отношении коренного населения складывалась исходя из исторических особенностей каждой конкретной страны и конкретной политической практики в отношении меньшинств и общества в целом. Отличия российского опыта от западного заключается не столько в постановке целей и формулировке задач, сколько в системе понятий и основных отправных точках формирования политики.

  1. В приполярных государствах, как и остальных странах мира, отсутствует понятие «малочисленные народы» и политика направлена на «коренные народы» в целом, не зависимо от их численности. Иными словами, особая политика формируется не как покровительственная в связи с угрозой исчезновения, а как политика в отношениях между различными секторами общества.
  2. На Западе очень аккуратно относятся к понятию «национальный», «национальность». Там оно имеет только гражданско-политическое содержание, сводимое, в конечном счете, к гражданству. Отношение же к коренным народам – это отношение к этническим меньшинствам.
  3. Отношения строятся не столько с этносами, как таковыми (в отношении саамов Скандинавии это технически возможно, хотя и тут возникают проблемы, например норвежский Закон о саамском парламенте оперирует понятием не «народ саами», а «народы саами») сколько с конкретными территориальными общинами с учетом их специфики. Именно общины (племена в Северной Америке) становятся объектом договорных отношений и применительно к ним формируются системы мер протекционизма и поддержки.
  4. Понятие «община» также трактуется на западе несколько иначе, чем в России. Там это в первую очередь «муниция» – орган местного самоуправления. В отличие от России в Северной Америке и Скандинавии исторически сложилось так, что коренные народы живут относительно компактно, и перемешивание происходило в несколько меньших масштабах. В то же время, этническая принадлежность сама по себе также играет несколько меньшую роль. Например, «статусным индейцем» Канады являются потомки людей, которые перечислены в договорах с племенами независимо от того, являлись ли они членом племени в этническом смысле или были гостями и друзьями племени (метисами или белыми). Таким образом, отсутствовавшие на момент заключения договора в племени индейцы могли не получить правового положения «статусный индеец», а потомки белых являются «статусными индейцами». Более того, канадская правовая система специально выделяет и относит к категории «коренное население» метисов (по большей части потомки браков французов с индианками).

В силу трактовки общины как самоуправляющейся единицы, очень важную роль в формировании правовой системы и системы административных отношений играет развитие местного самоуправления общин. Общинам делегируют все больше полномочий и, одновременно, формируют доходную базу, позволяющую общинам самостоятельно решать все основные проблемы своего существования. Так, вопросы образования, здравоохранения, социального обеспечения, коммунальной политики решаются в общинах за счет средств, которые общины получают в виде отчислений от налогов, собственной коммерческой деятельности, в случае необходимости – трансферты (играющие большую роль в Канаде), отчисления от ресурсодобывающих компаний на основе договоров. Такая система делегирования максимального количества полномочий позволяет общинам проводить гибкую политику и эффективно решать возникающие проблемы, будь то проблема обучения детей в условиях малокомплектности школ, будь то проблема сплошной ежегодной диспансеризации или содержания одиноких пожилых людей. В любом случае община, располагающая необходимыми средствами, сама находит наиболее гибкие, реальные и рациональные пути решения проблем своих членов.

США

В 1980 г. был принят закон (US Codex, Ti He 16, 3181), регулирующий отношения государства с коренным населением в сфере добычи на их землях минеральных ресурсов. Основная его задача – обеспечение минимального влияния на жизнь коренного населения в процессе разработки минеральных ресурсов. Для ее реализации созданы соответствующие органы управления, основой которых является Совет по землепользованию Аляски. Совет включает двух сопредседателей (один представляет федеральное правительство, другой – правительство штата Аляска), глав соответствующих федеральных ведомств и ведомств штата Аляска, а также двух представителей от корпорации коренного населения штата, включающей 12 региональных корпораций, которые в свою очередь объединяют поселковые корпорации коренного населения. Заседания Совета по землепользованию осуществляются не реже 4 раз в год. Совет ежегодно готовит доклад о состоянии проблем коренного населения.

На Аляске коренное население, организованное в 12 региональных корпораций, получило в собственность около 9 млн. га, денежную компенсацию в размере 462,5 млн. долларов в виде прямых выплат за отказ от претензий на часть земли, переданной в аренду ресурсодобывающим компаниям, и еще 500 млн. долларов, которые выплачиваются в виде 2% общих доходов от добычи полезных ископаемых на территориях федеральных земель и земель штата. Корпорации использовали часть полученных средств для открытия собственного бизнеса, но в большинстве случаев он оказывался несостоятельным и высокая зависимость коренного населения от выплат и дотаций сохраняется. Компании по добыче минерального сырья соглашениями с местным населением обязаны брать на работу определенный процент местных жителей, но квота обычно не заполнена, так как у коренного населения другие трудовые традиции и мотивации к труду.

В отношении регионов традиционного проживания коренных жителей действует многоуровневая система экономической поддержки предпринимательской деятельности национальных меньшинств и экономического развития мест их проживания. На федеральном уровне главным органом является Агентство развития предпринимательской деятельности национальных меньшинств Минторга США, которое разрабатывает и осуществляет мониторинг программ развития бизнеса национальных меньшинств, координирует выполнение таких федеральных и частных программ и использование ресурсов в этих целях, обеспечивает менеджмент и техническую помощь соответствующим предприятиям посредством сети специализированных центров, на деятельность которых выделяется около 10 млн. $ в год. Ряд программ реализуется через подразделение Минторга – Управление экономического развития. Средний размер гранта около 55 тыс. $, а годовой объем – 17-18 млн. $ Агентство по делам малого бизнеса участвует в поддержке предприятий национальных меньшинств, в основном путем предоставления кредитных гарантий (до 80% стоимости кредита) на льготных условиях через коммерческие банки.
Служба по делам предпринимательства в сельских районах Минсельхоза США разрабатывает и руководит выполнением целевых программ развития малого бизнеса в сельских районах, в т.ч. в местах традиционного проживания коренных народов, мобилизуя финансовые ресурсы коммерческих и некоммерческих организаций. Наиболее значительные – Программа гарантированных займов для бизнеса и индустрии, т.н. «Программа прямого повторного кредитования», программа «Гранты для развития предпринимательства в сельских районах», Программа грантов для расширения деловых возможностей в сельской местности. Потенциально малые предприятия национальных меньшинств, производящие свою продукцию на экспорт, имеют также доступ к финансовым ресурсам таких независимых правительственных агентств, как Эксимбанк и ОПИК.

Канада

На Северных Территориях действует политика урегулирования притязаний коренных народов на право владения земельными участками, суть которой – в обмене коренными народами земельных притязаний на четко сформулированные права и льготы. Соглашения об урегулировании притязаний на право владения землями заключаются с конкретными племенами и общинами применительно к местным условиям. Однако при их подготовке соблюдаются общие принципы и положения:

  • закрепляются права на владение конкретными территориями и подтверждаются дополнительные права на владение другими соседними территориями;
  • признаются права коренного народа на использование ресурсов дикой природы на всей подпадающей под действие соглашения территории;
  • определяется порядок использования природных ресурсов в пределах территорий, предусматривающий выполнение совместно с Правительством функций, связанных с охраной окружающей среды и рациональным использованием ресурсов дикой природы, проведением экологической экспертизы коммерческих проектов;
  • предусматривается осуществление программ поддержки социально-экономического развития коренного населения, включая положение о финансовой поддержке органов самоуправления аборигенного населения.

Сырьевые компании заключают договора о доступе к ресурсам, предусматривающие определенные денежные выплаты, наем на работу определенного процента коренных жителей, их профессиональное обучение, использование на основе субподряда продукции и услуг коренных жителей. Квоты на труд часто не заполнены полностью, так как многие коренные жители быстро увольняются с шахт и буровых установок. Со стороны правительства Канады политику в отношении коренного населения курирует «Министерство по делам индейцев и развитию северных территорий». Министерство содействует сбалансированному и устойчивому развитию канадского Севера, урегулированию притязаний на право владения земельными участками и выполнению соглашений об урегулировании таких притязаний и предоставлении самоуправления. Оно также занимается вопросами защиты окружающей среды Арктики и развития международного сотрудничества между арктическими странами. Кроме того, министерство осуществляет деятельность по реализации решений федерального правительства Канады о передаче территориям ряда прав полномочий и программ, аналогичных провинциальным. До 1970-х годов федеральное правительство исходило из того, что только оно несет ответственность за принятие всех основных политических и программных решений, касающихся арктического региона и его жителей. В настоящее время деятельность Министерства постепенно сворачивается, а функции передаются правительствам провинций и территорий.

Норвегия

Саамы имеют культурную автономию и компетентный в этой сфере Саамский парламент, созданный в соответствии с законом 1987 года о законодательном собрании саами и других правовых вопросах, связанных с народами саами.
Оленеводство осуществляется на 40% территории страны и регулируется «Законом об оленеводстве Норвегии», закрепляющим право занятия оленеводством за саамами только из семей оленеводов. На «концессионных территориях», расположенных вне районов основного проживания саамов, оленеводством занимаются как саамы, так и норвежцы.

Оленеводство управляется государством. В состав Министерства сельского хозяйства входит Департамент оленеводства, который отвечает за текущую работу и является исполнительным органом правительства, который отвечает за: раздел пастбищных территорий; вопросы, касающиеся прав на оленеводство; разрешения на занятие оленеводством вне основных пастбищных территорий; разрешения на установку изгородей. Частью Министерства сельского хозяйства является Норвежская оленеводческая администрация – экспертный орган Министерства с офисами во всех оленеводческих районах. Её основные задачи:

  1. выполнение функций секретариата для следующих организаций – Норвежского оленеводческого совета; Фонда развития оленеводства; Экономического комитета; районных правлений; районных комитетов по ушным меткам;
  2. существление центральной политики управления, определяемой Оленеводческим соглашением и Законом об оленеводстве;
  3. управление и контроль за природными ресурсами;
  4. управление оленьими пастбищами и их охрана;
  5. консультативная служба для оленеводов;
  6. поддержание изгородей на границах с Швецией, Финляндией и Россией.

Каждый из 6 пастбищных районов управляется «Районным правлением» из 5-7 членов, избираемых Саамским парламентом и Областным советом на 4 года. Руководит «районными правлениями» «Норвежское оленеводческое правление», которое состоит из семи членов, четыре из которых назначаются Министерством сельского хозяйства, а три – Саамским парламентом. Правление является одновременно как совещательным, так и управленческим органом и несет ответственность за: разделение пастбищных территорий на участки; количество оленей на каждом участке; время и места выпаса; принудительные меры, которые в случае нарушении соглашений; разрешения на строительство домиков оленеводов; продажа немеченых оленей; составление ежегодных отчетов об оленеводстве; утверждение концессий на оленеводство вне основных пастбищных территорий.

Районные правления уполномочены высказывать мнение по всем основным планам, которые разрабатываются муниципалитетами или местными правительствами и могут привести к конфликту с оленеводством. Они отвечают за: выполнение национальных задач оленеводства; решения о времени выпаса и разделе пастбищных районов на зоны выпаса; рассмотрение новых обращений за разрешением начать оленеводческое хозяйство; рассмотрение заявлений от оленеводов с просьбой перевести своё стадо из одного участка в другой в пределах одного оленеводческого района. При потере оленей выплачиваются компенсации: Директоратом по управлению природными ресурсами за потраву хищниками; «Норвежкскими государственными железными дорогами» за сбитых животных; заказчиками строительства при потере пастбищ.

Швеция

Саамы имеют культурную автономию и компетентный в этой сфере Саамский парламент. Оленеводство осуществляется на 34% территории страны и регулируется «Законом об оленеводстве Швеции», закрепляющим право занятия оленеводством за только саамами, связывая его с членством в «саамской деревне». В провинции Норботен на «концессионных территориях», оленеводством могут заниматься и шведы.

Министерство сельского хозяйства отвечает за координацию всех касающихся саамов вопросов, в различных министерствах, и несет ответственность перед Саамским парламентом. Министерство сельского хозяйства отвечает за все вопросы принципиального характера, касающиеся оленеводства. Однако большая часть решений по оленеводству делегирована Сельскохозяйственному правлению Швеции – правительственному органу в области сельскохозяйственной и продовольственной политики. На нем лежит общая ответственность за оленеводческое хозяйство. Его текущая деятельность включает оперативное управление, составление обзоров, проведение исследований, а также административную работу, касающуюся различных компенсаций и других вопросов.

Сельскохозяйственному правлению Швеции подчинены областные административные правления, они являются исполнительными органами управления оленеводством и ответственны за повседневные контакты с «саамскими деревнями». Их обязанностью является контроль за тем, чтобы численность оленей на пастбищах не превышала максимума, определенного совместно с «саамскими деревнями», учет численности хищников на пастбищах, а также потерь оленей от хищников, за которые потом выплачивается компенсация.
Все три областных административных правления имеют одного эксперта по оленеводству. Кроме того, областные административные правления служат секретариатом для еще одной организации – «Оленеводческая делегация/правление». Эта организация состоит из семи членов, трое из которых – оленевладельцы.

«Саамские деревни» – организационные единицы, объединяющие оленевладельцев в пределах выделенного для каждой из них участка территории. Таким образом, вся занятая оленеводством территория Швеции разделена по числу «саамских деревень» на 56 участков. Само понятие «саамской деревни» означает не поселение, но организацию землепользования на определенном участке территории, хотя на практике поселение часто является центром этого участка. «Саамской деревне» не положено заниматься другими видами хозяйственной деятельности, кроме оленеводства. Но сейчас появилась новая законодательная инициатива, которая даст «саамской деревне» возможность расширить свою экономическую деятельность.

Каждый владелец оленей считается лицом, обслуживающим своё собственное предприятие, а «саамская деревня» является формой сотрудничества индивидуальных оленевладельцев. Например, компенсации за потери оленей выплачиваются «саамским деревням», которые затем распределяют их между владельцами в соответствии с размерами их стад. Таким образом, в Швеции «саамская деревня» соответствует «оленеводческому участку», а индивидуальные оленевладельцы – «хозяйственной единице» в Норвегии.

Шведская система компенсаций потерь от хищников отличается от норвежской и финской. Она основана на встречаемости хищников в пределах пастбищных территорий «саамской деревни». Ежегодно компенсации оцениваются по численности потомства каждого хищника. Один помет рыси или росомахи компенсируется эквивалентно условной потере 200 оленей. Потомство одного волка компенсируется эквивалентно 500 оленям. Компенсация выплачивается вне зависимости от того, были ли найдены убитые олени или нет

Финляндия

Саамы имеют культурную автономию и компетентный в этой сфере Саамский парламент (Тинг), созданный в соответствии с актом 1995 года о саамском тинге. В этом же году был издан акт об использовании саамского языка во взаимоотношениях с органами власти.

Оленеводство осуществляется на 33% территории страны и регулируется «Законом об оленеводстве». Оленеводство не является исключительным правом саамов, им занимаются и финны. После вступления Финляндии в ЕС все граждане ЕС имеют право занятия оленеводством. Владелец оленей (акционер) должен постоянно проживать в общине, где частично или полностью расположен его кооператив. Предприятия индустрии туризма и другие собственники также могут владеть оленями. Некоторые из них не принадлежат к системе кооперативов и не выпасают оленей на территории кооперативов. Оленеводством можно заниматься на оленеводческих территориях с определенными законом ограничениями, вне зависимости от прав собственности или административных прав землевладельцев. Таким образом, владельцу оленей не нужны имущественные или административные права на землю.

Оленеводство управляется системой оленеводческих кооперативов. Каждый владелец оленей является членом оленеводческого кооператива. Права и обязанности членов кооператива определяются на основе количества оленей у владельца. 56 оленеводческих кооперативов имеют определенные границы, пастбища и поголовье оленей. Все кооперативы являются коммерческими оленеводческими организациями. Каждый из них имеет свою собственную администрацию, возглавляемую руководителем из числа оленевладельцев, который выбирается общим собранием кооператива.

Административное правление кооператива состоит из директора участка, его заместителя и четырех членов правления. Члены правления избираются на трехлетний срок. На регулярных собраниях кооперативов идет подготовка к общим собраниям: осеннему в сентябре-октябре и весеннему в апреле-мае. Кроме правления, в кооперативе работают мастера, учетчики, оценщики, мастера забоя и необходимое число забойщиков.

Все кооперативы входят в состав Ассоциации оленеводческих кооперативов, которая является центральным органом. Членство в Ассоциации бесплатное, её деятельность финансируется из государственного бюджета. Общее собрание – Оленеводческий парламент, — высший орган Ассоциации, принимающий решения. Оно состоит из директоров участков и собирается один раз в год. Главные вопросы – годовые отчеты Ассоциации, бюджет, производственный и финансовый планы на следующий год. Правление Общего собрания состоит из председателя, вице-председателя и 12 членов, которые избираются раз в три года. Два члена правления назначаются со стороны: государственный представитель назначается Министерством сельского хозяйства и лесной промышленности, саамский представитель назначается Саамской делегацией. На собраниях Ассоциации каждый председатель кооператива может голосовать в соответствии с количеством оленей в его кооперативе.


Жуков-М.А., анализ, традиционная экономика, традиционная хозяйственная деятельность, государственное управление, системы государственного управления, согласование интересов, со-управление, Арктика, Норвегия, Швеция, США, Канада, Финляндия, оленеводство, управление землями, пастбища, государственное финансирование, Саамский Парламент, Министерство по делам индейцев и развитию северных территорий, Министерство сельского хозяйства, Sami 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s