2010.11 Бережков Д.В. Проблемы традиционного рыболовства коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на примере Камчатского края

Дмитрий Бережков, Вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.


Опубликовано в журнале “Мир коренных народов – Живая Арктика” No 25-2010. (стр. 73-78) 

Проблемы Камчатки

Проблемы реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на традиционное природопользование, в том числе на традиционное рыболовство, в особенности на Камчатке, широко известны. В последние годы, этому было посвящено немало совещаний, документов разного уровня, различных писем и обращений, как от организаций коренных народов Камчатки, так и Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, региональных и этнических организаций коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В Камчатском крае был утвержден Перечень рыбопромысловых участков Камчатского края для осуществления традиционного рыболовства коренных народов Камчатки, не согласованный с Ассоциацией коренных малочисленных народов Камчатского края, впоследствии принятие данного перечня было оспорено в суде алеутской общиной «Кигнах». Правительство Камчатского края проиграло дело по этому вопросу, как в Камчатском краевом, так и в Верховном Суде Российской Федерации, тем не менее, Перечень пересмотрен не был.

Также проблемы традиционного рыболовства коренных народов существуют и в других регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. О них Президенту Дмитрию Медведеву сообщали не только организации коренных малочисленных народов, но и руководители регионов.

Дмитрий Медведев дал поручение «сохранить преференции коренным народам» первому заместителю Председателя Правительства РФ Виктору Зубкову. Это письмо было переадресовано руководителю Федерального агентства по рыболовству Андрею Крайнему. Была создана межведомственная рабочая группа под общей координацией Росрыболовства по внесению изменений в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В группу вошли представители федеральных и региональных органов власти.

В настоящее время большинством представителей рабочей группы, за исключением представителей Хабаровского края, Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ, Ассоциации КМНСС и ДВ РФ поддерживается предложение Дальневосточного научно-промыслового Совета от 25-26.02.10 г. Оно основано на предложениях Законодательного Собрания Камчатского края, которое предлагает изъять из Перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р, формулировку «реализация водных биологических ресурсов».

Данное предложение противоречит Распоряжению Правительства РФ 132-р о «Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», в котором говорится, что «Целью Концепции является создание в Российской Федерации условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов». А также, что задачей Концепции является «развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера», в том числе «содействие формированию рынков сбыта продукции традиционных видов хозяйственной деятельности; поддержка форм малого и среднего предпринимательства малочисленных народов Севера, направленных на повышение эффективности традиционных видов хозяйственной деятельности …; создание в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов, в том числе с использованием современных технологий …; совершенствование процедуры предоставления малочисленным народам Севера участков для осуществления рыболовства и охоты».

Также предложение о запрете реализации продукции традиционного рыболовства коренных малочисленных народов противоречит смыслу поручения Президента Российской Федерации, который дал указание «сохранить преференции коренным народам».

Не ясно, каким образом коренные малочисленные народы, которые непосредственно проживают на берегах рек, могут содержать свои семьи, если для многих – община, на сегодняшний день – основное место работы. В тоже время рыбопромысловые участки, на которых многие годы осуществляли традиционное рыболовство коренные народы рядом со своими поселками, по результатам конкурсов часто получают промышленные предприятия, т.к. основной критерий – это наличие финансов и перерабатывающей базы.

Основное занятие коренных народов Камчатки – это рыболовство. Оно было всегда основным источником дохода и самого существования ительменов, коряков, алеутов, камчадалов. Это подтверждается многочисленными этнографическими данными, начиная от «Описания земли Камчатки» Степана Крашенинникова», и заканчивая современными этнографическими исследованиями.

В последние два года в камчатских СМИ публикуются многочисленные материалы, в которых упоминается, что «принимая во внимание, что к видам традиционной хозяйственной деятельности КМНС относится также и реализация водных биологических ресурсов, что создает самые благоприятные условия для развития крупномасштабного браконьерства под видом традиционной хозяйственной деятельности». При этом коренные народы Камчатки в подобных публикациях называют браконьерами, родовые общины «липовыми», а их усилия по реализации прав коренных народов трактуется, как посягательство на права остального населения и угроза экономическому развитию Камчатки, что, безусловно, ведет к разжиганию межнациональной розни.

Следует отметить, что проблема браконьерства на Камчатке – является одной из основных в сфере рыболовства. И это связано не только с коренными народами: браконьерство существует, в неизмеримо больших масштабах, в других сферах (например, в океаническом, прибрежном рыболовстве).

Тем не менее, никто не пытается запретить рыболовным траулерам выйти в море, только на основании того, что существует промышленное браконьерство.

Следует отметить, что, коренные народы сами страдают от так называемых липовых «общин», т.к. проигрывают им конкурсы, в связи с тем, что зачастую такие «общины» — это хорошо организованный рыбный бизнес, маскирующийся под общины, о чем неоднократно сообщали в СМИ сами представители коренных народов Камчатки. В то же время, «браконьерство», также как и «преступность» не может иметь национальности. Если это преступная деятельность – то необходимо с ней бороться, а не с самими коренными народами, вводя ограничение на ведение ими экономической деятельности.

Законодательным Собранием Камчатского края инициировано внесение изменений в еще один пункт Распоряжения Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р в Перечень территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, об исключении из данного Перечня нескольких южных муниципальных образований Камчатки: Вилючинского, Петропавловск-Камчатского городских округов, Елизовского, Мильковского, Соболевского, Усть-Большерецкого и Усть-Камчатского районов Камчатского края, где в настоящее время проживает более семи тысяч представителей коренных малочисленных народов. Обосновывается это тем, что включение данных районов в Перечень «вызывает комплекс проблем политического, и как следствие, экономического характера, в результате чего в средствах массовой информации появляются заявления сепаратистского характера». Совершенно очевидно, что в данном случае лоббируются интересы крупного рыбного бизнеса Камчатки, т.к. исключение перечисленных южных муниципальных образований из указанного Перечня исключает также необходимость формирования в этих районах участков, предназначенных для осуществления традиционного рыболовства коренных малочисленных народов.

Основной целью перечисленных предложений Законодательного собрания края является стремление через федеральные нормативные правовые акты ограничить право коренных малочисленных народов на осуществление традиционной хозяйственной деятельности на Камчатке. При этом не учитывается, что рыболовство является основным источником дохода этих народов, проживающих в отдаленных регионах России. С точки зрения Законодательного Собрания края, коренные малочисленные народы должны вылавливать рыбу только для собственного питания и только на севере Камчатки, на территории упраздненного Корякского автономного округа.

Эти угрозы традиционному рыболовству и жизнеобеспечению коренных малочисленных народов Камчатки стали причиной созыва Чрезвычайного внеочередного съезда коренных малочисленных народов Севера Камчатского края, который прошел 3 июня 2010 г. Пока проблемы остались нерешенными, и Чрезвычайный Съезд коренных малочисленных народов Севера Камчатского объявлен бессрочным, так как вопросы, которым он был посвящен, являются жизненно важными для коренного населения Камчатки.

Законопроект о рыболовстве

В октябре 2010 г. на сайте Минрегиона России опубликован проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации», в котором предложения Камчатского края нашли свое воплощение.

Проект содержит изменения, касающиеся рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, вносимые в федеральные законы № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и № 52-ФЗ «О животном мире».

Само понятие «рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» заменяется новым понятием «традиционное рыболовство», которое определяется как «деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, осуществляемая в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации лицами из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее – коренные малочисленные народы) и представителями других этнических общностей для удовлетворения личных, семейных и домашних нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности».

Изменения, вносимые в ст. 25 № 166-ФЗ, с одной стороны, предоставляют физическим лицам из числа коренных малочисленных народов право осуществлять традиционное рыболовство бесплатно и более свободно, чем это происходит сейчас. Так, например, не нужно будет оформлять рыбопромысловый участок. Но при этом рыболовство может осуществляться только на участках, указанных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации либо за их пределами. Неясно, что означает данная формулировка? Достичь отдаленные неосвоенные участки лицам из числа коренных малочисленных народов для осуществления там рыболовства для личных нужд, представляется весьма проблематичным.

Для всех видов рыбы не ограничен объем изъятия, кроме тихоокеанского лосося, т.к. именно этот род рыб семейства лососевых обладает большой ценностью и является одним из наиболее ценных объектов коммерческого промысла в Дальневосточных регионах страны, прежде всего для промысла на Камчатке, лоббистские усилия рыбного бизнеса которой, мы описывали выше.

С другой стороны, предложенная формулировка исключает общины из числа субъектов, осуществляющих традиционное рыболовство. При этом становится непонятным, что будет с общинами, уже получившими рыбопромысловые участки в пользование на длительные сроки. Должны ли они будут сдать свои участки, или смогут осуществлять на них коммерческое рыболовство?

Право осуществлять традиционное рыболовство лицами из числа коренных малочисленных народов «свободно, бесплатно, без ограничений по объему добычи (вылова) водных биоресурсов и без предоставления рыбопромыслового участка» в законопроекте не гарантировано, учитывая то, что большая часть участков, которыми традиционно пользовались коренные малочисленные народы, уже предоставлена пользователям под промышленное рыболовство. Абзац 3 п. 2 ст.25 законопроекта, предлагает направлять письменные уведомления пользователям участков, на которых предполагается осуществление традиционного рыболовства, при этом далее нигде не упоминаются обязанности пользователя допускать коренные малочисленные народы на эти участки, критерии отказа пользователей, возможности обжалования таких отказов.

В финансово-экономическом обосновании указывается, что принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов. В тоже время не учитываются расходы государства, которое должно будет компенсировать расходы общин, получивших в пользование рыбопромысловые участки, убытки других пользователей, которые они могут понести из-за осуществления традиционного рыболовства на их участках. Кроме того, исключение общин их числа субъектов, осуществляющих традиционное рыболовство, запрет на предпринимательство приведут к серьезному увеличению количества безработных в сельской местности, что, безусловно, повлечет увеличение выплат по безработице из государственного бюджета.

По мнению экспертов АКМНСС и ДВ РФ, к серьезным недостаткам законопроекта можно отнести отсутствие текстов изменений в иные законодательные акты, кроме закона о рыболовстве и закона о животном мире.

Предложенная редакция законопроекта входит в серьезные противоречия с действующим российским законодательством и Концепцией устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Осуществление традиционной хозяйственной деятельности, перечень видов которой утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. N 631-р, является основным, часто единственно возможным, направлением деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В соответствие с п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность это «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке».

Общины малочисленных народов, как и другие некоммерческие организации, могут заниматься предпринимательской деятельностью, если цели этой деятельности соответствуют целям создания общин и их уставу. Общины создаются «в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов коренных малочисленных народов» (согласно статье 1 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). Согласно ст. 5 этого же Федерального закона, «деятельность общин носит некоммерческий характер», а статьей 6 «запрещаются организация и деятельность общин малочисленных народов в других целях, кроме целей, обозначенных настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, учредительными документами соответствующей общины малочисленных народов».

При этом, установив запрет на организацию и деятельность общин коренных малочисленных народов в других целях, законодатель определил одним из принципов организации и деятельности общин свободу в определении форм и методов их деятельности.

Учитывая эти нормы, Налоговый кодекс № 117-ФЗ рассматривает результаты деятельности общин как «доходы (за исключением оплаты труда наемных работников), получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке семейных, родовых общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной ими в результате ведения ими традиционных видов промысла». Эти доходы освобождаются от налогообложения на доходы физических лиц (п. 16, ст. 217 № 117-ФЗ) и на единый социальный налог (п. 6, ч.1, ст. 238 № 117-ФЗ).

Сейчас, по закону № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», с учетом налогового и гражданского законодательства, общины — полноценные субъекты осуществления рыболовства.

Они не освобождаются ни от платы за ресурс (за предоставление права вылова), являются плательщиками сбора за пользование объектами водно-биологических ресурсов (333.1 НК), не освобождены от налогов на прибыль, от различных отчислений как работодатели. Для большинства представителей коренных малочисленных народов, проживающих в сельской местности, община это единственное место работы, способ заработать трудовую пенсию, получать пособия и т.д.

Развитие рыболовства, как вида экономической деятельности, осуществляемой общинами коренных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, является гарантией стабильности и эффективности работы общин. При этом, не являясь ни акционерным обществом, ни каким либо еще коммерческим предприятием, община не распределяет прибыль между участниками, а выплачивает зарплату, производя все отчисления в бюджеты, как работодатель. Может пускать прибыль на строительство домов, оплату услуг образования, поддержку этнической культуры и т.д. Средняя зарплата членов общины может быть видна в соответствующих органах.

Во многих поселках община — «градообразующее» предприятие.

Что же касается запрета на реализацию продукции рыболовства лицами из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, содержащегося в формулировке для «нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» предлагаемого законопроектом, то это предложение противоречит федеральному законодательству.

· № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»: П.9, статья 1. Основные понятия: «рыболовство — деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов; П. 3, статья 10. Право собственности на водные биоресурсы: «Юридические лица и граждане, которые осуществляют рыболовство в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, приобретают право собственности на добытые (выловленные) водные биоресурсы в соответствии с гражданским законодательством».

Гражданский кодекс. Статья 221. Обращение в собственность общедоступных для сбора вещей: «В случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем на определенной территории допускается сбор ягод, добыча (вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу».

Таким образом, продукция рыболовства, полученная юридическим лицом, является собственностью этого лица, которой он имеет право распоряжаться в соответствии с гражданским законодательством.

Возможные законодательные решения.

Проблемы, подобные возникшим на Камчатке, когда осуществляется браконьерство, под видом традиционного рыболовства коренных малочисленных народов, решаются законодательным урегулированием субъектного состава членов общин (принадлежность к КМНСС и ДВ РФ). О необходимости такого урегулирования было принято соответствующее решение на заседании межведомственной рабочей группы по внесению изменений в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» еще весной 2010 года. При этом возможно участие лиц не из числа КМНС в общине ограничить только трудовыми отношениями (не члены, не учредители) и процентным соотношением.

При этом общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока могут осуществлять традиционное рыболовство на рыбопромысловых участках, предоставленных на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (без аукциона, конкурса). Организация и регулирование традиционного рыболовства должны осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий от федерального центра в субъекты) с учетом предусмотренного законодательством права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и представителей иных совместно с ними живущих этнических общностей, для которых рыболовство является традиционным видом деятельности и основой жизнеобеспечения, приоритетного пользования животным миром в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Сфера применения данного права определяется, в соответствии с законом, на основе взаимного соглашения между указанными группами населения.

Также возможно в регионах создание перечней «субъектов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и иных этнических общностей», куда необходимо включать на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации, и рекомендаций уполномоченных органов, указанных народов в данном субъекте Федерации, общины и иные субъекты традиционной хозяйственной деятельности.

Необходимо разделить квоты, выделяемые для традиционного рыболовства коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и иных, совместно с ними живущих этнических общностей, для которых рыболовство является традиционным видом деятельности и основой жизнеобеспечения, на два вида. Квоты для осуществления традиционного образа жизни (традиционное питание и иные личные нужды), для физических лиц из числа КМНСС и ДВ РФ и иных этнических общностей, которые могли бы осуществлять традиционное рыболовство без предоставления рыбопромысловых участков. И квоты для осуществления традиционной хозяйственной деятельности (выделяемые для традиционного рыболовства общин КМНСС и ДВ РФ), которые могли бы осуществлять рыболовство с предоставлением рыбопромысловых участков. Участков, выделяемых на внеконкурсной основе на основании постановлений органов государственной власти субъектов, принимаемых на основании перечней «субъектов традиционной хозяйственной деятельности КМНСС и ДВ РФ» и рекомендаций уполномоченных представителей КМНСС и ДВ в данном регионе.

Для обеспечения доступа на закрепленные рыбопромысловые участки для промышленного рыболовства, находящиеся в непосредственной близости к сельским населенным пунктам, расположенным в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, необходимо ввести порядок обеспечения доступа коренным малочисленным народам и местному населению к водным биологическим ресурсам на таких участках. В том числе, критерии возможного отказа в доступе, возможности обжалования таких отказов, и меры по обеспечению доступа к данным рыбопромысловым участком, вплоть до расторжения договора пользования и предложения этому пользователю другого равноценного участка.

Также в законодательстве необходимо определение целей и задач традиционного рыболовства, как социально ориентированного прибрежного рыболовства, ставящего перед собой задачи трудоустройства, решения социальных задач, подготовки кадров, преодоления социальных болезней коренных народов.

Необходимо изменение организации традиционного рыболовства КМНСС и ДВ РФ: разработка системы экономических и социальных интересов, мотивов и стимулов в сфере традиционного природопользования, рассчитанных на длительный период и достижения социально значимых результатов.

Подобные предложения предлагались Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Правительству Российской Федерации в проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в часть вторую Налогового Кодекса РФ», в нормативные правовые акты, регулирующие традиционное рыболовство. Также эти предложения содержатся в направленных в Минрегион России замечаниях и предложениях к опубликованному проекту Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации».

Журнал “Мир коренных народов – Живая Арктика”, №25, 2010:

Другие выпуски журнала “Мир коренных народов. Живая Арктика”:


Ключевые слова: рыболовство, Камчатка, традиционное природопользование, общины, трудоустройство, хозяйственная деятельность, браконьерство, лжеобщины, Южная Камчатка, рыбопромысловые участки, перечень, Крайний А.А., Медведев Д.А., преференции, реализация водных биологических ресурсов, Бережков-Д.В., Бережков Д.В., Альманах «Мир коренных народов. Живая Арктика» №25

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s