2016 Мурашко О.А. Законотворчество в жизни Л.С. Богословской. Время надежд, успехов и утрат

Мурашко Ольга Ануфриевна. Этнолог, научный сотрудник НИИ и Музея антропологии МГУ, эксперт Центра содействия коренным малочисленным народам Севера (Москва).


Опубликовано в сборнике “Лицом к морю/Памяти Людмилы Богословской” под редакцией И.И. Крупника, Москва 2016. Стр. 477-496. 

Время надежд

С Людмилой Сергеевной Богословской я имела честь и счастье познакомиться в 1988 году, когда мы, группа ученых-североведов разных специальностей: этнографы, географы, медики, биологи (А.И. Пика, Б.Б. Прохоров, И.И. Крупник, Д.Д. Богоявленский, Н.Б. Вахтин и др.) — создали независимую научную группу «Тревожный Север», где обменивались мнениями и читали доклады на темы, которые в то время еще не было принято обсуждать на заседаниях в научных институтах. Вскоре, по приглашению Госкомсевера, мы стали участниками экспертной группы по подготовке научного доклада под названием «Государственная концепция политики оптимизации жизнедеятельности малочисленных народов Севера». Концепция была принята Госкомсевером, но подверглась жестокой критике в апреле 1992 г. на 6-м Съезде народных депутатов Российской Федерации. «Отдельные её положения, например стержневой лозунг «Автономия в обмен на территорию!»… представляются… чрезвычайно опасными и не допустимыми даже для обнародования»,— завил на съезде депутат от Магаданской области (Российская газета, 29 апреля 1992 г.)

Работая над «Концепцией», Людмила Сергеевна продвигала идею создания особо охраняемых этноэкологических территорий для сохранения природы и условий для развития традиционных культур коренных народов Севера. Посвятив к тому времени почти 15 лет изучению экосистем Чукотки и истории традиционного природопользования коренного населения, она уже имела детальное видение комплексного международного парка в районе Берингова пролива (см. статью Б. И. Вдовина). Идея подобного этноэкологического «рефугиума» (как я тогда это называла, биологический термин, образованный от английского слова refuge — «убежище») была близка и мне; я также пыталась обосновать создание этноэкологического рефугиума в местах проживания ительменов и коряков на северо-западе Камчатки[i]. Поэтому я была несказанно рада возможности сотрудничества с Людмилой Сергеевной.

Идея создания территорий традиционного природопользования была тогда благосклонно принята Правительством РФ. В апреле 1992 г. президентом Ельциным был подписан Указ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера», где органам исполнительной власти республик, краев и областей в составе Российской Федерации, в которых проживают малочисленные народы Севера, предписывалось «определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и не подлежат без их согласия отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи рыболовные угодья для комплексного использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, лекарственных растений и др.) родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов Севера, связанным с традиционными отраслями и промыслами в пожизненное, наследуемое владение, либо в аренду…; предоставить преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям малочисленных народов Севера; определить границы территорий для традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера с целью обеспечения неистощительного традиционного природопользования» (О неотложных мерах по защите»… Указ 1992).

В этих словах президентского Указа я отчетливо слышу голос Людмилы Сергеевны, эта специфическая лексика в то время принадлежала только ей.

Позже идея создания территорий традиционного природопользования была отражена в коллективной монографии «Неотрадиционализм на Российском Севере», подготовленной бывшими соавторами «Государственной концепции политики оптимизации жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (Неотрадиционализм, 1994).

С начала 1990-х гг. Людмила Сергеевна активно включилась в разработку федерального и регионального законодательства о правовом статусе народов Севера. Более всего её интересовало правильное, научно обоснованное, закрепление понятий и норм, относящихся к обеспечению условий сохранения традиционного природопользования народов Севера, которое она считала не только основой сохранения их традиционного образа жизни, этнической самобытности, но и гарантией сохранения окружающей среды. Через несколько месяцев после того, как в Указе Президента от 22 апреля 1992 г. прозвучали слова, адресованные Правительству, о необходимости разработать Правила использования земель и природных ресурсов на территориях традиционного природопользования коренных народов Севера, в руках у Людмилы Сергеевны уже был проект закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера». К работе над этим законопроектом Людмила Сергеевна привлекла и меня, и так я попала в рабочую группу Госдумы, где над этим законом мы работали до самого его принятия в 2001 году, а потом над попытками его реализации и включения соответствующих его положениям норм в законы о землепользовании и природопользовании (Федеральный закон, 2001).

Воплощение в законодательстве концепции традиционного природопользования.

Людмила Сергеевна была в этом смысле очень последовательна: являясь членом Высшего экологического Совета Государственной Думы РФ, она принимала участие в подготовке всех законодательных актов, касающихся природопользования.

Богословская на парламентских слушаниях
Л.С. Богословская выступает на парламентских слушаниях в Совете Федерации, 2012. Фото из архива О. Мурашко

Благодаря настойчивой просветительской работе Людмила Сергеевна оставила глубокий след в российском законодательстве, ей принадлежат некоторые формулировки норм Российского законодательства, касающиеся статуса коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей.

Так, при её участии в Конституцию Российской Федерации включена норма «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (Конституция.., 1993, Ст. 72, ч. 1, п. «м»). Эта формулировка была глубоко продумана, так как Людмила Сергеевна считала, что исконная среда обитания является основой существования коренных малочисленных народов, но народов не как наций, а как локальных этнических общностей, которые могут состоять из представителей разных групп, часто расселенных дисперсно на большом пространстве, но осваивающих одни экосистемы и культурные ландшафты, являющиеся их исконной средой обитания.

Именно её определения «Традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера — способ существования, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, социальной организации, проживания, на самобытных культуре и обычаях, религиозных верованиях» и «Традиционное природопользование — исторически сложившиеся способы освоения окружающей природной среды на основе долговременного, экологически сбалансированного пользования главным образом возобновляемыми природными ресурсами без подрыва способности к устойчивому воспроизводству и снижения разнообразия природных ресурсов» были включены в Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» Российской Федерации от 19 июня 1996 г., а государству было предписано «определение порядка закрепления за коренными малочисленными народами Севера территорий традиционного проживания, хозяйственной деятельности и природопользования» (Федеральный закон «Об основах государственного регулирования», 1996).

Она активно противостояла изменению формулировки «территории традиционного природопользования» на «земли традиционного природопользования», которую постоянно предлагали в Госдуме, так как считала, что это разрушает всю концепцию самого традиционного природопользования, которое по определению является комплексным и использует все виды земель, в которые входят земли сельскохозяйственных угодий, лесного фонда, водного фонда, резервного фонда, поселений, а также весь комплекс возобновляемых природных ресурсов на основе принципов долговременности и экстенсивности использования. Этот аргумент не раз использовался лидерами Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, когда в Госдуме они отвергали предлагаемый им вариант закона «О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (Суляндзига, 2000, с. 75). Термин «территории» был также важен, потому что в российском законодательстве он применялся к особо охраняемым природным территориям, разновидностью которых, по замыслу Людмилы Сергеевны и ее единомышленников, должны были стать территории традиционного природопользования (Концепция закона.., 2000, с. 48).

Эти ее формулировки затем стали основой определений понятий «традиционный образ жизни», «традиционное природопользование», «территории традиционного природопользования» в принятых позже федеральных законах «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее — закон «О гарантиях прав»), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (далее — закон о ТТП), в разработке которых Людмила Сергеевна принимала активнейшее участие.

Все права коренных малочисленных народов, предоставляемые законом «О гарантиях прав…» 1999 г., основывались в этом законе на преамбуле: «Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право…» (Федеральный закон «О гарантиях прав…» 1999, ст. 8).

В законе о ТТП «территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — территории традиционного природопользования)» определены как «… особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; «традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — традиционное природопользование)» — «исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (Статус коренных.., 2005, с. 20–22)[ii].

Все эти формулировки принадлежат не только «перу» Людмилы Сергеевны, но и ее умению отстаивать то, в чем она убеждена.

В Федеральный закон «О животном мире», принятый Госдумой 24.04.1995 г., благодаря её усилиям были включены ст. 48 и 49, посвященные созданию условий традиционного природопользования при пользовании объектами животного мира. Некоторым лидерам коренных народов удалось присутствовать при обсуждении этих статей, и героическая борьба Богословской за их содержание врезалась в их память навсегда. Так, бывший президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области Г.Н. Псягин, узнав из электронной информационной рассылки о смерти Л. С. Богословской, написал:

«Помню её в те времена, когда мы с Еремеем Айпиным (президент АКМНСС и ДВ РФ в 1994–1998 гг.— О.М.) и другими активистами АНС работали (участвовали) в продвижении закона «О животном мире». Благодаря чётким, аргументированным оценкам и экспертным заключениям Людмилы Сергеевны, высокопоставленные чины начинали слышать и понимать суть статей 48 и 49 того закона».

Сейчас эти статьи остались одной из последних соломинок, на которых, после ревизии всего законодательства о земле и природных ресурсах, начавшегося с 2004 г., держатся права коренных малочисленных народов на доступ к ресурсам рыболовства, охоты, собирательства, а сами народы Севера на основе этих статей отстаивают свои права в судах. Хочу процитировать эти статьи, потому что и сейчас слышу в них взволнованный и четкий голос Людмилы Сергеевны.

В статье 48 ФЗ «О животном мире» «Право на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности» предоставлялось «Гражданам Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство»…

В Статье 49 раскрывается «Право на приоритетное пользование животным миром»:

«Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Право на приоритетное пользование животным миром включает в себя:

  • предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к группам населения, указанным в части первой настоящей статьи, и их объединениям;
  • льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;
  • исключительное право на добычу определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;
  • иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Право на приоритетное пользование животным миром распространяется на граждан, принадлежащих к группам населения, указанным в части первой настоящей статьи, а также на иных граждан, постоянно проживающих на данной территории и включенных на законных основаниях в одну из групп населения, указанных в части первой настоящей статьи.

В случаях, если на одной и той же территории традиционно расселены и ведут традиционную хозяйственную деятельность две или более групп населения, как указанные в части первой настоящей статьи, так и иные, эти группы обладают правом на приоритетное пользование животным миром. Сфера применения данного права определяется на основе взаимного соглашения между указанными группами населения.

Переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, не указанным в части первой статьи 48 настоящего Федерального закона, запрещена» (ФЗ «О животном мире», 1995, Ст. 49).

Но в 2010 г. законом, принятым 28.12.2010 при усиленном лоббировании Федерального агентства по рыболовству, слово «рыболовство» было изъято из Статьи 48, с обещанием отразить все права коренных народов в отраслевом законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Этого не сделано до сих пор.

Этот закон о рыболовстве (No166-ФЗ), принятый в 2004 г., в части регулирования традиционного рыболовства коренных народов был еще одним любимым детищем Людмилы Сергеевны. Как всегда, она убедила членов рабочей группы, экспертов, депутатов, представителей Правительства и правового управления Президента (а для этого мы писали краткие обзоры о специфике традиционного рыболовства) в необходимости отдельных норм, посвященных специфическому традиционному рыболовству коренных народов. В результате в закон РФ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. были включены нормы, отражающие интересы коренных народов Севера и соответствовавшие статьям 48 и 49 закона «О животном мире».

В частности, в законе определялся особый вид рыболовства — «рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренными народами и их общинами» (ст. 16, 25); для этого вида рыболовства определялись рыбопромысловые участки в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (ст. 18), договоры пользования на такие участки заключались без проведения конкурсов (ст. 39), определялись специальные квоты добычи, которые распределялись исполнительными органами власти субъектов (ст. 31).

Благодаря усилиям Людмилы Сергеевны приоритетное право коренных малочисленных народов на водные биологические ресурсы было включено также в ст. 11 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе в Российской Федерации» (1); ст. 21 Федерального закона от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (2); ст. 9 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (3).

В целом, участие Людмилы Сергеевны в законотворческой работе отразилось во многих принятых до 2004 г. федеральных законах: это учет этнических интересов, компенсации при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (ст. 7 Федерального закона в редакции от 7 января 1999 г. «О соглашениях о разделе продукции» (4); эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 97 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (5); ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»(6); ст. 107, 124 Лесного кодекса Российской Федерации от 24 января 1997 г. (7); ст. 9, 15, 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых территориях» (8); Федеральный закон от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (9); ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (10).

Период наступления
на права коренных народов

Тексты всех законов, касавшихся прав коренных малочисленных народов были собраны В. А. Кряжковым, в то время советником Конституционного суда, в сборнике «Статус коренных малочисленных народов России», подготовленном и опубликованном по заказу Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (Статус коренных.., 2005). Большинства норм, упомянутых в этом списке, в настоящее время не существует. Они исключены из ныне действующего законодательства, поэтому ссылки на эти законодательные нормы даны на публикации того времени (СЗ РФ [Свод законов РФ — О. М.], 1995. No 49, ст. 4694; СЗ РФ, 1998. No 31, ст. 3833; СЗ РФ, 1998. No 51, ст. 6273; СЗ РФ, 1996. No 1, ст. 18; СЗ РФ, 1999. No 2, ст. 246; СЗ РФ, 2001. No 44, ст. 4147; СЗ РФ, 2002. No 2, ст. 133; СЗ РФ, 1997. No 5, ст. 610; СЗ РФ, 1995. No 12, ст. 1024; СЗ РФ, 2001. No 20, ст. 1972; СЗ РФ, 2002. No 30, ст. 3018 — приводятся по: Кряжков 2005, с. 20–21).

Рубежом изменения правового статуса коренных народов РФ в сторону умаления их прав В. А. Кряжков (2005, с. 22) считает 2004 год, отмеченный принятием закона, названного в народе «законом о монетизации льгот», а именно, Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации». В связи с принятием этого и некоторых других федеральных законов, например, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были внесены изменения в общей сложности в 154 федеральных закона, в том числе, в Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (ст. 119) и Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (от 20 июля 2000 г., ст. 130). Изменения, затрагивающие права и интересы малочисленных народов, были внесены и в некоторые другие законы. Например, были признаны утратившими силу положения Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г., (ст. 107), гарантировавшего представителям малочисленных народов освобождение от платежей за пользование лесным фондом для собственных нужд (Кряжков, 2005, с. 22).

Дальнейшее развитие законодательства показало, что тенденция на умаление прав коренных народов продолжилась. В частности нормы, обеспечивавшие приоритетный доступ коренных народов к водным биологическим ресурсам, просуществовали всего лишь три года. За это время лишь немногие общины коренных народов Севера успели закрепить за собой рыболовные участки. Но это, видимо, не понравилось рыбному лобби. Статья 39 о внеконкурсном закреплении рыболовных участков утратила силу с 1 января 2008 г. по принятому No333-ФЗ от 06.12.2007.

В настоящее время предоставление рыбопромысловых участков осуществляется только юридическим лицам на основе результатов конкурсов. Общины народов Севера пробуют участвовать в конкурсах, но проигрывают их из-за отсутствия финансовых средств. Участки возле самих поселений коренных народов неумолимо переходят к коммерческим фирмам, которые оттесняют коренные народы от рыбных ресурсов (Матвеев, 2011, 74–78). То же вскоре произошло с приоритетным правом коренных народов на рыболовство во внутренних морских водах и континентальном шельфе.

Как резюмировал В.А.Кряжков, подводя итоги Второго международного десятилетия коренных народов в 2014 году: «Можно констатировать, что российское законодательство в сфере рыболовства по содержанию и динамике изменений стремится не к отражению «аборигенной» специфики, а к унификации правил. Подтверждение тому — введение для коренных народов Севера, как и для других пользователей, конкурсов на право заключения договоров о предоставлении рыбопромысловых участков… неясно: что означает признание традиционного рыболовства в целях обеспечения жизнедеятельности (или для удовлетворения личных потребностей) представителей коренных малочисленных народов, предполагает ли подобное вылов рыбы в таких объемах, которые бы гарантировали данным народам и лицам, относящимся к ним, право на развитие; как предоставляются рыбопромысловые участки для ведения традиционного рыболовства (по остаточному принципу, в приоритетном порядке, в местах традиционного лова данных народов); что предполагает осуществление традиционного рыболовства без предоставления рыбопромыслового участка; каковы критерии установления квот на добычу водных биоресурсов в целях осуществления традиционного рыболовства» (Кряжков, 2014).

Федеральный закон «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов», принятый в 2009 г., также проигнорировал норму ст. 49 закона «О животном мире» о приоритетном доступе коренных народов к охотничьим ресурсам и выбору промысловых угодий. Это произошло, несмотря на высказанные Л. С. Богословской и представителями коренных народов на Рабочей группе (РГ) Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии наши предложения обеспечить это право коренного населения. Мы были в меньшинстве; большинство членов РГ было за уже состоявшимися арендаторами охотничьих угодий, оказавшихся как среди депутатов, так и представителей Правительства. В ст. 19 принятого закона остались лишь следующие положения: «1. Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования. 2. Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления. 3. Продукция охоты, полученная при осуществлении охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, используется для личного потребления или реализуется организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты» (Федеральный закон «Об охоте…», 2009). На все наши предложения отразить в законе права коренных народов на традиционные охотничьи угодья, нам отвечали: «а коренные народы будут охотиться на ТТП (территориях традиционного природопользования — О.М.)». Но все знали, что к тому времени закон о ТТП бездействовал уже 8 лет

Таким образом, в области охоты коренных народов были намеренно созданы те же проблемы, что и в сфере рыболовства. То есть, «рыбачьте, охотьтесь без разрешений, где сможете, но только для личного потребления», представления о котором в законе не разъяснены. Результат этой политики государства очевиден: коренные народы стали на своей земле всеми гонимыми и преследуемыми браконьерами. Именно на них рыбные и охотничьи инспектора выполняют сейчас планы по составлению протоколов и задержанию, как сообщают нам из регионов коренные народы (Матвеев, 2011).

Комитет Госдумы РФ по природным ресурсам после 2004 г. превратился для Л. С. Богословской из места, где раньше «высокопоставленные чины начинали слышать и понимать» её, в место, где нас не хотели слышать, хотя и продолжали приглашать для соблюдения представительства научной общественности. И мы по-прежнему ходили на все заседания, результаты которых могли повлиять на права коренных народов. Кроме того, у нас были свои планы развития законодательства по правам коренных народов.

Так, был срочно нужен закон об оценке воздействия проектов промышленного развития на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов. Проекты такого закона готовились, начиная с 1995 г. во время принятия Федерального закона об экологической экспертизе. Уже тогда Людмилой Сергеевной предлагались специальные статьи в этот закон по проведению, так называемой, «этнологической экспертизы» или оценки воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни различных проектов промышленного освоения территорий традиционного расселения коренных народов. Эти идеи отклонили и предложили все это изложить в законе «О гарантиях прав». Термин «этнологическая экспертиза» позже вошел в закон «О гарантиях прав», как понятие, но никакого развития не получил.

После принятия закона «О гарантиях прав» в 1999 г. стали разрабатывать отдельный законопроект об этнологической экспертизе, который отвергли Госдума и Правительство. Этот законопроект постоянно дорабатывался с привлечением новых экспертов; он и сейчас, с другим названием, стоит в повестке работы Комитета Госдумы по делам национальностей.

Необходимо было также четко определить место территорий традиционного природопользования в законе «Об особо охраняемых территориях», принятом в 1995 г. Этого тоже не удалось сделать из-за противодействия Министерства по природным ресурсам и экологии РФ. Если бы территории традиционного природопользования попали в этот закон, то министерству пришлось бы ими заниматься, а оно этого не хотело и не хочет.

С 2001 г. по инициативе Правительства начали вносить кардинальные изменения в Земельный кодекс, с 2005 в Лесной кодекс, а затем в Водный кодекс.

Все изменения были направлены на то, чтобы превратить земли, леса, воды в объекты недвижимости, находящиеся в гражданском обороте. Нужно было постоянно участвовать в рабочих группах Госдумы и вносить предложения по соблюдению прав коренных народов в специальные разделы, статьи законопроектов. Это была изнурительная, малопродуктивная и порой унизительная работа. Новый председатель Комитета по природным ресурсам Госдумы (с 2004 по 2012 год) порой шел на странные уловки. Так, на рабочей группе назначалось следующее заседание и указывались номера статей законопроекта, которые будут на нем рассматриваться, а потом заседание тихо переносилось. Когда же мы приходили в назначенное время, нам говорили, что эти статьи, к которым мы подготовили свои предложения, уже «прошли». Эти методы работы с научными экспертами применялись не только по отношению к нам с Богословской, но и ко всему научному сообществу, чтобы постепенно отстранить ученых от участия в обсуждении природоресурсного законодательства. И это удалось сделать. Число известных ученых, академиков, докторов наук, в рабочих группах Госдумы к 2010 г. сильно уменьшилось. В настоящее время участников экспертных советов комитетов и рабочих групп Госдумы приглашают лишь на годовые отчетные заседания и парламентские слушания, где они оказываются, по сути, слушателями выступлений парламентариев и чиновников.

Судьба Закона о территориях традиционного природопользования

Людмила Сергеевна считала закон о территориях традиционного природопользования (ТТП) одним из самых существенных, который должен был закрепить земли и природные ресурсы за коренными народами в местах их традиционного проживания.

Начиная с 1992 г. проект этого закона нами постоянно обсуждался и совершенствовался. В нем было предусмотрено, как нам казалось, все, что должно было сберечь традиционную культуру природопользования, самобытные формы самоуправления коренных народов, уберечь их исконную среду обитания от вторжения коммерческого и промышленного использования. В тексте был подробно описан порядок образования ТТП; предусмотрена ведущая роль коренных народов, с которыми должны были согласовываться границы ТТП, порядок их использования, изменения границ. Государственное управление на ТТП должно было осуществляться с учетом традиционных форм самоуправления народов Севера. Все это должно было происходить на основе добровольных соглашений коренных народов с органами государственной власти. Мы пропагандировали наш законопроект на различных форумах коренных народов. Полный вариант проекта федерального закона о ТТП, который мы обсуждали с лидерами коренных народов, был опубликован (Проект федерального закона о территориях…, 2000).

Людмила Сергеевна считала просветительскую деятельность важной частью своей законотворческой работы. Продвигая закон о ТТП, она стала инициатором подготовки, а затем и редактором специальной книги, в которой были собраны статьи ученых, стремившихся донести до депутатов суть закона о ТТП и неотложную необходимость его принятия, а также документы и международные правовые акты на эту тему (Богословская, 2000б). В своей статье в этой книге Богословская пыталась объяснить депутатам и чиновникам важность понимания принципов традиционного природопользования коренных народов Севера. При этом она отстаивала и права совместно живущих с ними старожильческих групп населения, сохраняющих традиционный уклад жизни.

«Традиционные способы природопользования коренных народов и старожильческого населения Севера, Сибири и Дальнего Востока являются устоявшимися, исторически сложившимися компонентами современных экосистем и демонстрируют принципы долговременного, экологически сбалансированного освоения окружающей среды, основанные на использовании главным образом возобновляемых ресурсов. Для северных этносов и старожильческих групп традиционные способы природопользования были и остаются единственной формой и условием существования их национальных культур, которые обеспечивают сохранение и воспроизводство этнической самобытности, действие механизмов культурной преемственности и стабильности этнолингвистической ситуации (негенетический путь сохранения этничности). Существование традиционных способов природопользования неразрывно связано с внутриэтнической (племенной, популяционной, этнотерриториальной) структурой народов Севера, которая оберегает их генофонды от оскудения и вырождения (генетический путь сохранения этничности). Эта структура пространственно реализуется в традиционных схемах расселения и хозяйственного использования территорий, а в социальном плане ее отражением являются общины.

Традиционные способы природопользования осуществляются как образ жизни северных этносов, а не как отрасли хозяйства. Являясь основой уникальных систем жизнеобеспечения северных этносов, они представляют собой часть общемировой культуры, древний и успешный опыт адаптации человеческих коллективов к экстремальной природной среде, принципиально иной, чем опыт европейской цивилизации последних веков» (Богословская, 2000б, с. 15).

В той же книге был опубликован и проект федерального закона о территориях традиционного природопользования, подготовленный экспертами Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии совместно с Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (Богословская 2000б, с. 56–67).

Долгое время этот законопроект отвергался Правительством и Госдумой. Но потребность в решении проблем юридического статуса земель и природных ресурсов, которыми традиционно пользовались коренные народы, была столь высока, что в некоторых субъектах Российской Федерации власти стали разрабатывать собственные законы о ТТП. Наш законопроект использовался при этом, и нередко мы участвовали в подготовке регионального закона. Примером тому служит «Концепция закона Ханты-Мансийского автономного округа «О территориях традиционного природопользования» в указанном издании Госдумы. Примечательно, что в публикации этого документа указаны его авторы и, кроме нас с Людмилой Сергеевной среди них названы сотрудник аппарата Госдумы и сотрудник правового управления Президента. Тогда они были нашими искренними сторонниками и соавторами, и мы могли публиковать эту концепцию в издании Госдумы (Концепция…, 2000, с. 44).

Принятый 7 мая 2001 г. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», был сильно урезан правовыми управлениями всех трех ветвей законодательной власти, по сравнению с опубликованным нами вариантом. Из 35 статей в принятом законе осталось всего 16. От целой главы, посвященной правовому режиму ТТП, осталась одна статья, как и от главы, посвященной охране окружающей среды на ТТП. Главы, посвященные управлению ТТП, видам и содержанию соглашений между органами государственной власти и коренными народами, были изъяты целиком.

Но и в таком урезанном виде этот Федеральный закон мог бы способствовать началу процесса создания ТТП, если бы Правительство выполняло свои полномочия, в нем прописанные, а именно: образовывало ТТП по обращениям коренных малочисленных народов, то есть производило бы необходимые землеустроительные работы, которые по существовавшим до недавнего времени нормам земельного законодательства, должны были финансироваться государством, и утверждало подготовленные обратившимися сообществами коренных народов положения о правовом режиме ТТП. С 2001 г. и по сей день Правительство Российской Федерации не создало ни одной ТТП федерального значения, несмотря на многочисленные обращения коренных народов Севера из регионов. Ответы на эти обращения были разными, но всегда отрицательными: «Правительство готовит типовое положение о ТТП» (до 2009), «Правительство разрабатывает изменения в федеральный закон о ТТП» (с 2009 г по сей день), иногда: «Органы власти региона считают образование ТТП нецелесообразным». В нескольких регионах, тем не менее, были образованы ТТП регионального значения. Но как неоднократно отмечал на форумах, посвященных проблемам коренных народов Севера, человек, до недавнего времени отвечавший в Правительстве за работу с коренными народами, эти ТТП «нелегитимны», так как границы и положения этих ТТП не утверждены Правительством, что предусмотрено законом.

Министерство, в котором работал этот чиновник (не буду называть его имя), упразднили в 2014 г. Теперь он работает в Министерстве культуры.

Эпилог

Будучи уже тяжело больной, Людмила Сергеевна в мае 2014 г. пришла на очередные Парламентские слушания в Совет Федерации, посвященные теме совершенствования законодательства о территориях традиционного природопользования. Ее специально пригласили туда и предложили сделать доклад. Вспоминаю этот ее последний приход на слушания в СФ. Людмила Сергеевна была с палочкой, ходила уже с трудом. Но слова ей так и не дали, как и всем нам (В. А. Кряжкову, мне, другим приглашенным ученым), хотя накануне обращались с просьбой подготовить выступления. Сенаторы, депутаты и чиновники торопились на обед. И очень много потеряли, если бы сохранили способность «слушать и понимать».

Людмила Сергеевна в тексте своего доклада (поданного тогда совместно с М. Е. Кулешовой), обобщила весь свой опыт и предложила концепцию территорий традиционного природопользования как способа эффективного сохранения культурного и биологического разнообразия Российского Севера, совершенную по форме, глубине проработки и учету изменений, происшедших на Севере за последние 15 лет (Богословская 2016). Будем надеяться, что голос ее будет услышан, даже теперь, когда ее больше нет среди нас.


[i] Территория традиционного природопользования «Тхсаном» была создана постановлением губернатора Камчатки в 1998 г., но через 18 месяцев была упразднена постановлением следующего губернатора. О концепции, истории создания и упразднении ТТП «Тхсаном» см. Murashko, Zaporotsky, 2002

[ii] Определение территорий традиционного природопользования приводится в форме до принятия изменения, изъявшего из определения слово «природные». По этому поводу В.А. Кряжков писал (2014): «Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. No406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 5, 6), принятым без каких-либо общественных обсуждений и вопреки позициям юристов-экологов, указанные территории исключены из перечня особо охраняемых природных территорий и в настоящий момент именуются просто «особо охраняемые территории». Пока не вполне ясен весь комплекс негативных последствий данной новации, но некоторые из них просматриваются: теперь на территории традиционного природопользования не распространяются ограничения в обороте земельных участков, а проекты хозяйственной деятельности на них перестанут быть объектами государственной экологической экспертизы; снижается и степень судебной защиты таких территорий».

Литература

Богословская Л. С. Особенности традиционного природопользования народов Российского Севера. О территориях традиционного природопользования // Сб. Проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».— М.: Издательство Государственной Думы, 2000а. С. 14–20.

Богословская Л. С. ред. Проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Аналитические материалы. Правовые акты.— М.: Издательство Государственной Думы, 2000б.

Богословская Л. С. 2016 // Мир коренных народов — Живая Арктика.

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Концепция закона Ханты-Мансийского автономного округа «О территориях традиционного природопользования»// Сб. «Проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».— М.: Издательство Государственной Думы, 2000. С. 48.

Кряжков В. А., ред., сост. Статус коренных малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья – М., 2005.

КряжковВ.А.Территории традиционного природопользования как форма реализации права коренных малочисленных народов на земли // «Мир коренных народов — Живая Арктика» / Альманах Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, 2009. No 22. С. 90–98.

Кряжков В. А. Правовые проблемы коренных малочисленных народов в фокусе внимания ООН и Совета Федерации // В мире коренных народов, 2014. С. 13–21 http://www. csipn.ru/publications/zhurnal-1.

Матвеев А. С. Мы не должны делать жизнь северян невыносимой // «Мир коренных народов — Живая Арктика», 2011. No 26. С. 74–78 http:// www.csipn.ru/publications/zhurnal-1/ 28.08. 2015

Мурашко О. А. Коренные народы Севера России и проблемы сохранения и развития традиционного природопользования // Проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. — М.: Издательство Государственной Думы, 2000. С. 21–31.

Неотрадиционализм на Российском Севере (этническое возрождение малочисленных народов Севера и государственная региональная политика» / Ред.; А. И. Пика и Б. Б. По- хоров.— М., 1994.

О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. No 18. С. 1009.

Проект Федерального закона о территориях традиционного природопользования // Сб. Северные народы России на пути в новое тысячелетие.— М.: Ассоциация коренных малочисленных народов Сибири, Севера и Дальнего Востока, 2000. С. 78–96.

Проект Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»// Сб. «Проблемы традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».— М.: Издательство Государственной Думы, 2000. С. 56–67.

Российская газета. 29 апреля 1992 г. Суляндзига П. В. Как отстаивать свои интересы при разработке федерального законодательства» // Сб. «Северные народы России на пути в новое тысячелетие».— М., 2000. С. 75.

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» от 19 июня 1996г. Ст. 1, 11 http://base.garant.ru/10135411/ 28.08.2015.

Федеральный закон от 24 июля 2009 г.N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» http://base.garant.ru/12168564/ 28.08. 2015.

Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. http://constitution.garant.ru/act/right/180406/  28.08.2015.

Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995 г. http://base.garant.ru/10107800/ Проверено 28.08 2015

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. цитируется по публикации в кн. «Статус коренных малочисленных народов России» / Ред.: В.А.Кряжков.— М., 2005.

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. http://base.garant.ru/12138110/ 28.08. 2015

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. No 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» http://base.garant.ru/12122856/

Murashko O. A., Zaporotsky O. N. How the Constitutional Right to Protect a Traditional Environment of Inhabitancy and the Traditional style of Life Can Be Implemented / Towards a New Millenium, IWGIA, Document No 107.— Copenhagen, 2002. Рр. 224– 246.


традиционное питание, территории, земли, традиционного природопользования, традиционное природопользование, ТТП, угодья, пастбища, участки, ландшафт, ландшафты, культурные, биологические, маршрут, маршруты, экосистемы, экосистем, охотников, рыболовов,  собирателей, оленеводов, охотники, рыболовы,  собиратели, оленеводы, старожилы, старожилов, метисы, метисов, биоразнообразие, биоразнообразия, экосистемы, экосистем, наследие, наследия, закон, федеральный, традиции, традиций, Закон о, Федеральный, Богословская Л.С., Мурашко О.А., Мурашко-О.А.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s