2017.06 Суляндзига П.В. О правах коренных малочисленных народов на землю 

Сейчас в различных информационных сетях коренных малочисленных народов развернулась полемика и дискуссии относительно внесения изменения в Федеральный Закон РФ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов», которые разработаны федеральным агентством по делам национальностей РФ.

Уже появились первые официальные отклики на эти изменения со стороны организаций коренных малочисленных народов и экспертного сообщества северных регионов (замечания Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Камчатского края, Экспертного Совета коренных малочисленных народов при комитете Ил-Тумэна РС (Я)).

Основная мысль в этих откликах — это категорическое неприятие предлагаемых изменений, которые противоречат положениям Конституции РФ и международным стандартам прав коренных народов. И это очень точная мысль. Однако выводы и предложения, которые делают авторы откликов, по моему мнению, не решают обозначенную проблему — владение и пользование традиционными землями –  а еще больше запутывают ситуацию и не приближают к решению проблемы: обеспечению прав коренных малочисленных народов на землю. Основное предложение, которое звучит в  откликах — это оставить закон о ТТП в старой редакции, 2001 года.

И в связи с этим, а также с ситуацией, которая сейчас разворачивается вокруг выделения пресловутых «квот на вылов рыбы для личного потребления», определения «норм изъятия охотничьих ресурсов для личного потребления», при которых целые поселения коренных малочисленных народов, целые народы становятся браконьерами на своей земле, изгоями на своей родине, я хотел бы еще раз озвучить свои мысли относительно обеспечения одного из главных прав коренных малочисленных народов — это права на землю.

Начну с истории принятия закона о ТТП. Закон разрабатывался и принимался  в совсем другой правовой системе, когда еще не был «порублен» закон «О гарантиях прав…», когда были юридические понятия «бессрочное безвозмездное пользование коренными малочисленными народами охотничьими, рыболовными угодьями и оленьими пастбищами», «приоритетное право для коренных малочисленных народов на пользование охотничьими и рыболовными угодьями»,  когда была статья 42 в законе «О недрах» и многое другое. Обсуждая проект закона о ТТП в конце 90-х — начале 2000-х с депутатами тогдашней Государственной Думы, с правовым управлением администрации Президента, мы, представители коренных малочисленных народов (вместе с нашими верными соратниками О.А. Мурашко, Л.В. Богословской и другими) согласились на компромисс, так как была выработана общая идея, концепция, что территории коренных малочисленных народов будут своего рода природными резерватами с развитием на этих территориях самоуправления. Была достигнута договоренность с органами власти (депутатами, администрацией Президента, правительством), что продолжим развивать эту концепцию, «вживляя» ее в различные «непрофильные» («ведомственные») законы. Было несколько больших попыток со стороны федеральных органов власти нарушить эти договоренности (и в рамках комиссии Козака, и в рамках правительственной комиссии по Арктике), но Ассоциации коренных малочисленных народов удавалось отстоять тогда эту концепцию…

А потом — эту концепцию власти отвергли, разрушив всю конструкцию…

Поэтому, по моему мнению, даже реанимация закона о ТТП в старой редакции не спасет ситуацию. Слишком далеко зашел процесс отчуждения земель коренных малочисленных народов. Слишком мало специалистов в федеральных органах власти, разбирающихся в этой проблеме — права коренных малочисленных народов. Слишком коррумпирована система получения охотничьих и рыболовных угодий. Слишком сильны лоббисты у противников предоставления прав на землю коренным народам.

Мое предложение — коренным малочисленным народам надо начинать процесс земельных притязаний. Как это было в Канаде, как это было в Австралии, как это было в Новой Зеландии  и других странах. Да, ситуация в России не благоприятствует этому процессу — власти будут всячески препятствовать этому процессу, общественность вряд ли поддержит на первых порах, да и Ассоциация, которая должны была бы быть политическим рупором народов, является массовиком-затейником у власти на побегушках.

Да, это сложный политический процесс, да, он будет тяжелым, но если не начать сейчас, потом для многих народов это будет поздно. Иного выхода российские власти – своей политикой грубого нарушения прав коренных малочисленных народов – не оставили.

И в заключение, я хочу привести вам отрывок из статьи многоуважаемого В.А. Кряжкова, который точно и понятно изложил правовые подходы к данной проблеме.

«…Право аборигенов на владение и пользование землей — одно из важнейших. Его обретение вызывает острую дискуссию и нередко активное противодействие. Россия в данном отношении не исключение. Можно предположить, что подобное связано с незнанием специфики этих народов, некоторыми другими причинами, но главная из них состоит видимо в том, что земли аборигенов, как правило, богаты нефтью, газом и иными природными ископаемыми. Соответственно, признанию права коренных народов на земли их исконного проживания противопоставляется позиция органов государственной власти, которые боятся утратить контроль над этими территориями и природными ресурсами, не желают брать на себя обязанности считаться с мнением названных народов, нести ответственность перед ними и действовать под их контролем. Есть, безусловно, и небезосновательные опасения, продиктованные тем, что особые права способны привести к образованию привилегированной социальной группы, которую затем придется защищать от других, зачастую столь же бедствующих социальных групп.

Вместе с тем проблема земли является ключевой для коренных народов. Это объясняется, прежде всего, тем, что земля для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. Без нее аборигены обречены на исчезновение или в лучшем случае — на утрату своей самобытной культуры.

Нельзя забывать и о том, что в местах своего расселения коренные народы — первопоселенцы. Лишать их возможности жить и хозяйствовать на этих землях, особенно если подобное происходит не добровольно и вне правовых процедур, — есть высшая несправедливость, неприемлемая для государства, претендующего называться демократическим и правовым.

Право аборигенов на землю в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно-правового статуса. С этим правом связывается реализация прав на самоуправление, на участие в пользовании недрами, создаются предпосылки для консолидации народа, лучшего развития языка, культуры и решения социальных вопросов. И, напротив, замечено, что во всех случаях ущемления данных народов лежит одна и та же причина — отсутствие у них прав на землю, воды и другие природные ресурсы.

В настоящий момент земельный вопрос для коренных народов приобретает особое значение. Это становится понятным, если иметь в виду новые реальности России: приватизацию, получение земель в аренду и на правах частной собственности. Без надлежащих гарантий может произойти вытеснение коренных народов с занимаемых территорий или сужение их возможностей в использовании природных ресурсов. Отдельные факты уже свидетельствуют о том, что земельные наделы порой получают люди, далекие от традиционного хозяйствования; выделяемые участки бывают несоизмеримы потребностям одного хозяина; происходит подмена целей землепользования; дается разрешение на пользование землей иностранным фирмам без согласия коренного населения.

Подчеркнем, что обеспечение права коренных народов на земли имеет не только локально этническое значение. В конечном счете, это способ рационального использования природных богатств и в целом защиты экологической системы.

Особым элементом системы местного самоуправления могли бы стать аборигенные территории. О целесообразности такой формы говорит зарубежный опыт. Это решение находит теоретическое обоснование и поддерживается коренными народами. В российской действительности прообраз данных территорий угадывается в попытках образования в местах проживания указанных народов территорий традиционного природопользования. Развивая наметившуюся линию, необходимо исходить из следующего: аборигенные территории выделяются по инициативе коренных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; границы и площади земель определяются федеральными органами по согласованию с аборигенами и органами государственной власти субъекта (или субъектов) Российской Федерации с учетом их реального расселения, потребностей и возможностей хозяйственного освоения земель; данные земли рассматриваются как федеральные самоуправляющиеся, допустимо делегирование отдельных полномочий по их управлению государственным органам субъекта федерации; указанным землям может быть предоставлен статус национальных природных парков или других особо охраняемых территорий, что не должно затрагивать льготы и преимущества, которые получают народы, проживая на аборигенных территориях; возможен различный правовой режим аборигенных территорий, а также земель, входящих в их состав, при том, однако, что должны быть гарантированы минимум неотчуждаемых земель (находящихся в целевой собственности аборигенов), особые права на использование и владение пастбищами и угодьями, полезными ископаемыми, включая нефть, газ и минералы; коренные народы, получая территории в вечное неотчуждаемое владение и пользование, отказываются от притязаний на свои исторические земли, используют выделенную землю на началах этнического самоуправления, с соблюдением правовых норм рационального природопользования и под государственным контролем.

Отношения по поводу аборигенных земель (территорий) могут быть урегулированы законом или договором. Первый способ типичен для российской правовой системы, согласуется с необходимостью защиты публичного интереса.

Было бы правильно в данной ситуации федеральный закон рассматривать как результат трехсторонних переговоров — коренных народов (их представителей), федерального и регионального правительств. В нем следовало бы определить наиболее принципиальные положения о статусе земель и соответствующие гарантии прав коренных народов, предоставив возможность субъектам федерации принимать дополнительные акты, конкретизирующие решение вопроса с учетом имеющейся специфики.

Вместе с тем целесообразно обсудить допустимость использования при регламентации указанных отношений публично-правового договора. Такая форма, как было показано, применяется за рубежом в подобных случаях. В контексте с российской действительностью она впервые на государственном уровне упоминается в названном выше Постановлении Государственной Думы от 26 мая 1995 г., в котором предлагается рассмотреть вопрос о создании системы договорных отношений Правительства Российской Федерации с территориальными объединениями общин коренных народов.

Преимущества договора в том, что он выступает как согласованный норматив поведения. Его участники добровольно берут на себя определенные обязательства и несут взаимную ответственность за их исполнение. При этом вырабатываются конкретные правила, что очень важно именно в связи с вопросом об аборигенных территориях в России ввиду множественности коренных народов, разнообразия условий проживания и хозяйственной деятельности, а также производной отсюда неоднородности их земельных притязаний.

Договорные правоотношения призваны персонифицировать государственную волю. Следовательно, они должны базироваться на Конституции или законе. Конституция Российской Федерации допускает использование договоров между органами государственной власти (ст.ст.11, 66, 78). Вместе с тем она не содержит каких-либо препятствий для расширения договорной практики, которую можно было бы распространить федеральным конституционным законом и на отношения коренных народов с государством. Указанным законом необходимо, во-первых, признать договор как вид нормативного регулирования; во-вторых, определить круг вопросов, для регулирования которых используется договор; в-третьих, предусмотреть процедуры заключения и исполнения договоров, защиты прав и интересов сторон, а также меры ответственности их за невыполнение договорных обязательств. Такое “освещение” легализует договор и делает его органичной частью российской правовой системы.

В заключение подчеркнем, что коренные народы, хотя и занимают в этническом спектре Российской Федерации скромное место, но в силу своей малочисленности, своеобразия культурной и духовной жизни, питаемой связью с землей, нуждаются в особом внимании со стороны государства…  При этом обеспечение права аборигенов на земли их традиционного проживания и хозяйственной деятельности является ключевым в системе государственных мер…»


земля, земельные отношения, Суляндзига-П.В., Суляндзига П.В., Закон о ТТП, Территории традиционного природопользования, территориях, анализ, АКМНСС и ДВ РФ, Райпон, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, Кряжков В.А.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.