1996 Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народов на земли (территории)

Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов на земли (территории) // Государство и право. М.,1996. Ст.61-72.

Право аборигенов на владение и пользование землей — одно из важнейших. Его обретение вызывает острую дискуссию и нередко активное противодействие. Россия в данном отношении не исключение. Можно предположить, что подобное связано с незнанием специфики этих народов, некоторыми другими причинами, но главная из них состоит видимо в том, что земли аборигенов, как правило, богаты нефтью, газом и иными природными ископаемыми. Соответственно, признанию права коренных народов на земли их исконного проживания противопоставляется позиция органов государственной власти, которые боятся утратить контроль над этими территориями и природными ресурсами, не желают брать на себя обязанности считаться с мнением названных народов, нести ответственность перед ними и действовать под их контролем. Есть, безусловно, и небезосновательные опасения, продиктованные тем, что особые права способны привести к образованию привилегированной социальной группы, которую затем придется защищать от других, зачастую столь же бедствующих социальных групп.

Вместе с тем проблема земли является ключевой для коренных народов. Это объясняется, прежде всего, тем, что земля для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. Без нее аборигены обречены на исчезновение или в лучшем случае — на утрату своей самобытной культуры.

Нельзя забывать и о том, что в местах своего расселения коренные народы — первопоселенцы. Лишать их возможности жить и хозяйствовать на этих землях, особенно если подобное происходит не добровольно и вне правовых процедур, — есть высшая несправедливость, неприемлемая для государства, претендующего называться демократическим и правовым.

Право аборигенов на землю в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно-правового статуса. С этим правом связывается реализация прав на самоуправление, на участие в пользовании недрами, создаются предпосылки для консолидации народа, лучшего развития языка, культуры и решения социальных вопросов. И, напротив, замечено, что во всех случаях ущемления данных народов лежит одна и та же причина — отсутствие у них прав на землю, воды и другие природные ресурсы.

В настоящий момент земельный вопрос для коренных народов приобретает особое значение. Это становится понятным, если иметь в виду новые реальности России: приватизацию, получение земель в аренду и на правах частной собственности. Без надлежащих гарантий может произойти вытеснение коренных народов с занимаемых территорий или сужение их возможностей в использовании природных ресурсов. Отдельные факты уже свидетельствуют о том, что земельные наделы порой получают люди, далекие от традиционного хозяйствования; выделяемые участки бывают несоизмеримы потребностям одного хозяина; происходит подмена целей землепользования; дается разрешение на пользование землей иностранным фирмам без согласия коренного населения.

Подчеркнем, что обеспечение права коренных народов на земли имеет не только локально этническое значение. В конечном счете, это способ рационального использования природных богатств и в целом защиты экологической системы.

Международно-правовое понимание права аборигенов на земли

В Международном Пакте “Об экономических, социальных и культурных правах” записано: “Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами…” (ч. 2 ст. 1).

Применительно к коренным народам содержание данного права достаточно подробно раскрывается в Конвенции 169 “О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах”, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 года. Анализ положений Конвенции позволяет прийти к следующим выводам.

Первое. Понятие “земля” трактуется по-разному. В одном отношении — в собственном смысле, в другом — как территория, в третьем — то и другое, в зависимости от обстоятельств. Когда речь идет об использовании природных ресурсов, переселении и возвращении на традиционные земли, то термин “земля” включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом данные народы.

Второе. Земля подразделяется на два вида: а) традиционно занимаемая и б) используемая. В первом случае имеются в виду земли традиционного проживания аборигенов, в отношении которых за соответствующими народами признаются права собственности и владения. Отметим, что данное право здесь понимается в публично-правовом смысле, в рамках отношений “государство — народ”, а не в частно-правовом, когда земля выступает как объект хозяйственной деятельности (купли-продажи, залога, дарения и т. п.). Во втором случае под используемыми землями понимаются те, которые заняты не только аборигенами, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления своей необходимой и традиционной деятельности.

Третье. Субъектом права собственности и владения землей является коренной народ. Иначе говоря, подразумевается, что данное право реализуется как коллективное народом, который имеет статус коренного по смыслу настоящей Конвенции. Кроме того, важно, что использование термина “народы”, в настоящей Конвенции не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом. Такая оговорка означает, что реализация права аборигенов на земли носит вполне конкретный характер (увязывается с их культурными, духовными и хозяйственными запросами) и неравнозначно праву на самоопределение народов, предполагающему свободный выбор данными народами своего политического статуса, территориальной обособленности с образованием собственной государственности.

Четвертое. Право собственности и владения землей — неотчуждаемое право. Аборигены, по общему правилу, не выселяются с занимаемых ими земель. Однако если подобное происходит, то только в виде исключительной меры: а) при наличии их свободного и сознательного согласия; б) при отсутствии согласия — только в соответствии с установленными законами должными процедурами, включая, при необходимости, официальные расследования с участием представителей аборигенов; в) с сохранением права возвращения на свои традиционные земли по прекращении действия оснований, вызвавших переселение; г) с предоставлением возможности жить на землях, не уступающих по своему качеству ранее занимаемым землям, позволяющих им удовлетворять свои нужды и развиваться, или, если народы предпочитают, получить компенсацию в денежном выражении или натурой; д) переселенные таким образом лица получают полную компенсацию за понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб.

Пятое. Право на земли увязывается с правом аборигенов на природные ресурсы, имеющиеся на данных землях. Оно выражается в праве указанных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении. В случаях, когда государство оставляет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земельных недр, или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства консультируются с соответствующими народами до начала каких либо работ по разведке и эксплуатации таких ресурсов, привлекают их к этой деятельности, гарантируют справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности.

Шестое. Соблюдаются установленные коренными народами процедуры передачи прав на землю между лицами, принадлежащими к этим народам. То есть допускается, что земельные отношения между соплеменниками в границах земель, находящихся в собственности и владении соответствующего народа, регулируются по принятым у него правилам.

Седьмое. Государство гарантирует права коренных народов на земли. При необходимости определяются границы земель, которые они традиционно занимают; предусматриваются процедуры разрешения споров по поводу земли; устанавливаются барьеры, препятствующие получению земли аборигенов иными лицами путем использования обычаев указанных народов или незнания ими законов; вводятся санкции за неправомерное вторжение на аборигенные земли или за неправомерную эксплуатацию этих земель.

Восьмое. Коренные народы имеют право решать вопросы выбора приоритетов, касающихся земли. При этом, получая ее в собственность и владение, они не утрачивают прав и льгот, которыми пользовались ранее в соответствии с законами, договорами, международными правовыми актами, а национальные аграрные программы обеспечивают данным народам условия, эквивалентные тем, которые предоставлены другим группам населения относительно дополнительной земли и средств, требуемых для освоения земель.

Девятое. Конвенция не претендует на исчерпывающее решение земельных проблем коренных народов. В ст. 34 записано: “При определении характера и масштаба мер, которые следует проводить в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны”. Положения Конвенции не являются началом или итогом обретения аборигенами достойного статуса, они дают лишь ориентиры, могут стать основой для диалога между этими народами и правительствами стран, в которых они проживают.

Зарубежный опыт

Практика решения земельных вопросов аборигенов в различных странах разнообразна.

Колумбия. Согласно Конституции страны (ст. 329-330) Правительство с участием аборигенов определяет территории проживания индейских племен. Резервации являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. Они управляются советами, которые сформированы и действуют на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ. Эксплуатация природных ресурсов данных территорий не должна наносить ущерб культурной, социальной и экономической целостности названных народов. При принятии решений о такой эксплуатации Правительство должно поощрять участие в этом представителей соответствующих сообществ.

США. Общеизвестно, что США — государство, где принцип равноправия граждан возведен в абсолют. И, тем не менее, аборигенам — индейцам, эскимосам и алеутам предоставлен особый юридический статус. В настоящее время он определяется федеральными законами. По отношению к индейцам действует Закон 1975 года о содействии самоопределению индейских общин. В соответствии с ним индейцы, живущие компактно, имеют национально-территориальную автономию — земли-резервации. Устанавливается неотчуждаемость этих земель, их общинное (коллективное) владение и пользование, допускается разработка природных ископаемых только с санкции общинных органов самоуправления и под контролем федерального Бюро по делам индейцев; охота, рыболовство, природоохранные мероприятия осуществляются по правилам общины.

Применительно к аборигенам штата Аляска, где отсутствует национально однородный состав населения, Законом 1971 года “Об удовлетворении земельных притязаний коренного населения Аляски” была введена особая модель отношений. В частности, в обмен на полный и окончательный отказ индейцев и эскимосов от территориальных претензий и исков к властям коренному населению предоставлялось в вечное пользование 40 млн. акров государственных земель в районах их постоянного проживания. Этот земельный массив подразделялся на две категории: а) для обеспечения проживания и ведения традиционного хозяйства (около 55%); б) для прочего экономического использования (сдача в аренду, лесозаготовки, туристический бизнес и т. п.) с целью дать коренным народам дополнительные источники доходов. Туземные поселки как корпорации объединялись по территориальному признаку в 12 региональных корпораций. Держателями их акций являются все жители данных поселков. Поселковые корпорации получили в собственность только поверхность выделенного участка и право на пользование ее ресурсами, а региональные корпорации — право на владение ресурсами недр. Месторождения могут быть сданы в аренду на разработку. Сумма арендных платежей определялась из расчета 2% от общей суммы, получаемой от реализации добытого сырья. Доходы поступают в фонд соответствующей региональной корпорации и Аборигенный фонд штата.

Канада. Хартия о правах и свободах (Конституционный акт 1982 года), допуская возможность создания привилегированных условий для индивидов и групп, ущемленных вследствие своей расы, национальности или этнического происхождения (п. 2 ч. 1 ст. 15), признает и подтверждает права коренных народов — индейцев, инуитов и метисов, в том числе договорные права на землю (ст. 35). Типичным в данном отношении является Соглашение между инуитами района поселения Нунавут и Ее Величеством Королевой Великобритании, которая номинально является главой государства Канада. Оно вырабатывалось по инициативе инуитов в течение 15 лет, было подписано в 1991 году и вступило в силу после одобрения народным голосованием инуитов района и ратификации парламентом Канады. Его положения приоритетны в сравнении с законом и могут изменяться только по взаимному согласию сторон.

Названное Соглашение — комплексный документ, охватывающий широкий круг вопросов. Однако земельные являются центральными. Определено, что земли передаются в собственность общинам. Их площадь производна от возможностей каждой из общин, которые должны были в ходе переговоров доказательно продемонстрировать свою состоятельность в использовании данных земель.

Примерно на 10 процентах земель инуиты получили права на ресурсы, находящиеся под земной поверхностью, включая нефть, газ и минералы, а в других случаях — право собственности на землю и все, что находится на ней и под ней, за исключением права на нефть, газ или минералы. Предусматривались также: особые правила входа и доступа на данные земли; допустимость экспроприации земель инуитов при условии предоставления им компенсации в денежной форме или в форме земли; наличие 12% минимума земель, которые не могут быть экспроприированы; изъятие, по общему правилу, земель из сферы налогообложения; участие инуитов в нефтеразработках; предоставление льготного режима пользования водой и живой природой, компенсации за ущерб, нанесенный окружающей среде. В обмен на права, закрепленные соглашением, и компенсацию в размере 1 148 123 217 долларов с выплатой в течение 14 лет, инуиты отказывались от коренных прав и требований на земли и воды.

Аналогичные Соглашения заключены с инуитами других районов Северных Территорий. Эта правовая форма регулирования отношений с коренными народами является доминирующей в Канаде, хотя в отдельных случаях используется закон.

Норвегия. Согласно Конституции страны органам государства вменяется в обязанность создавать условия, позволяющие группе населения саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни (ст. 110 а). Одним из таких условий является предоставление им земель, что, однако, увязывается исключительно с правом на занятие оленеводством. В соответствии с Законом  49 “Об оленеводстве” от 9 июля 1978 года данное право принадлежит не всем саами, а только тем, чьи родители или родители родителей занимались оленеводством как основной деятельностью. При этом право на осуществление оленеводческих работ в области оленьих пастбищ есть право пользования, которое без учета того, кто владеет землей, включает в себя: право на пребывание с оленями и на передвижение, на перекочевку и разбивку кочевого лагеря; право на пастбища для оленей; право на устройство хозяйства, которое требуется для оленеводства; право на топливо и древесину; право на охоту и рыбную ловлю (§9).

Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о возможности обеспечения права коренных народов на земли. Причем его реализация не находится во взаимосвязи с присоединением к Конвенции  169 (подобное из названных выше стран сделали только Колумбия и Норвегия). Каждое из государств исходит из собственного понимания общечеловеческих ценностей и решает рассматриваемую проблему с учетом реальных условий — географических, этнодемографических, экономических, исторических и правовых. Вместе с тем есть и общие моменты: посредством специального закона или соглашения коренные народы получают в коллективную собственность определенные территории с правом самоуправления, пользования живой и неживой природой, позволяющим им вести свое традиционное хозяйство, сохранять самобытный образ жизни и культуру. Характерной чертой последнего времени становится образование этнических корпораций, аккумулирующих средства аборигенов и участвующих в их интересах в экономических отношениях, что гарантирует более эффективное использование государственной финансовой помощи и эксплуатацию недр.

Эволюция права аборигенов на земли в России

В царский период право аборигенов на земли в России получило достаточно развернутое законодательное закрепление в Уставе об управлении инородцами 1822 года. Согласно этому акту все инородцы делились на разряды, что предопределяло специфику права на землю. Кочующие инородцы, в круг которых входили нынешние коренные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, имели назначенные им во владение с определенными границами земли. На этих землях обеспечивалась полная свобода на занятие земледелием, скотоводством и местными промыслами, признавалось возможным их разделение на участки по жребию или другим обыкновениям, принятым у кочующих. Россиянам строго воспрещалось самовольно селиться на этих землях. Допускалось, однако, что они могут брать у инородцев места в оброчное содержание, но всегда по условиям с обществами (§§26-29, 31-32). Эти положения, к сожалению, не получали адекватного воплощения. И все же обращает на себя внимание тот факт, что в ходе дискуссий о земельном законе в Государственной Думе начала века идеи о правах аборигенов не были забыты и, в частности, в одном из проектов предлагалось записать: “Особыми законоположениями определяется порядок введения закона на землях инородческих и казачьих”.

В первой фазе советского периода (20 — З0-е гг.) права коренных народов на земли находили законодательное отражение. Временным положением об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР 1926 года признавались права и интересы туземцев, необходимость определения границ освоения ими районов, а органам самоуправления предоставлялись некоторые права, позволяющие им контролировать деятельность хозяйственных организаций и предприятий, расположенных на территории данного родового объединения (пп. 1, 2, 35). Туземные органы управления, выполняя судебные функции, могли на основе обычаев рассматривать дела аборигенов о праве пользования пастбищными, рыболовными, охотничьими и другими угодьями. Некоторые коренные народы обрели национально-территориальную автономию в форме национальных округов и районов. В последующем статус аборигенов нивелировался. Размывался их образ жизни, упразднялись национальные районы, национальные (автономные) округа превращались по сути в обычные административно-территориальные единицы, где интересы коренных народов постепенно уходили на периферию забот местной власти. Права на земли и самоуправление данных народов были подменены государственной политикой тотального патернализма.

В конце 80-х годов под влиянием идей перестройки (гласности, демократии, общечеловеческих ценностей) предпринимались меры, которые могли способствовать восстановлению прав коренных народов. Согласно общесоюзному Закону “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР” провозглашалось самоуправление на первичном территориальном уровне, права сообществ на природные ресурсы и контроль за деятельностью предприятий, функционирующих на их территории (ст.ст. 2, 8, 11, 23). Закон СССР “О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР” от 26 апреля 1990 года давал право образовывать в местах компактного проживания национальных групп такие национальные административно-территориальные единицы, как национальные районы, национальные поселки и национальные сельсоветы. Предполагалось проекты законодательных актов, затрагивающие интересы этих образований, предварительно направлять на обсуждение соответствующих Советов и учитывать их мнение при окончательном принятии решений (ст.ст. 7, 8, 11). Постановлением Верховного Совета СССР “О неотложных мерах экологического оздоровления страны” от 27 ноября 1989 года рекомендовалось осуществить в 1990 году закрепление территорий традиционного природопользования, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение, за коренными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Право коренных народов на земли в современной России

Действующее российское законодательство создает определенную правовую базу для владения и пользования землей коренными народами. Важнейшие ее элементы фиксирует Конституция Российской Федерации. Она гарантирует права этих народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ и управомочивает Российскую Федерацию и ее субъекты защищать исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей (ст.ст. 69, 72). В контексте названных положений особое звучание приобретают конституционные нормы об автономных округах — субъектах Российской Федерации (ст. 65), а также о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

Федеральные законы содержат более конкретные предписания. Земельный кодекс РФ признает возможным в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп использование названными народами земель природоохранного назначения для выпаса оленей, а на землях природно-заповедного фонда — ведение ими традиционного экстенсивного природопользования; передачу в собственность, владение или аренду земли для северного оленеводства и охотничьего промысла (ст. 89, 90, 94). Только по согласованию с аборигенами в местах их проживания могут выделяться земельные участки под объекты, не связанные с традиционной хозяйственной деятельностью (ст. 28). От оплаты за землю полностью освобождаются предприятия, граждане, занимающиеся традиционными промыслами и ремеслами в местах бытования малочисленных народов и этнических групп (ст. 51).

На территориях проживания малочисленных народов и этнических групп с целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности данных общностей могут создаваться национальные природные парки. Устанавливаются границы территорий лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования; допускаются выделение в национальных парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях государственных природных заказников — использование данными общностями природных ресурсов; признается индивидуальное и коллективное право на применение традиционных методов добывания продуктов жизнедеятельности, а также право на приоритетное пользование животным миром, которое включает в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности, исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, иные виды пользования животным миром — по согласованию со специально уполномоченными государственными органами.

Федеральным Законом “О недрах” определено: “При пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально-экономического развития этих народов и групп” (ст. 42).

В подзаконных федеральных правовых актах содержатся дополнительные предписания. В частности, Указом Президента РФ от 22 апреля 1992 года 397 “О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера” исполнительные органы субъектов Российской Федерации обязываются: определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов. Приведенный Указ синтезировал, уточнял и юридически усиливал ранее принятые правительственные решения.

Для полноты картины необходимо обратить внимание на намерения федеральных органов, которые получили отражение в правовых актах. Это постановления о проведении в 1991-1995 годах картографирования природных ресурсов в местах проживания малочисленных народов Севера; о геоботаническом обследовании и землеустройстве (1991-1993 гг.) оленьих пастбищ, охотничьих и других угодий; об инвентаризации (1991-1992 гг.) лесных массивов в местах проживания малочисленных народов Севера; о разработке (к 1 января 1992 г.) предложения о нормативах и порядке возмещения экологического ущерба от хозяйственного освоения территорий, на которых проживают малочисленные народы Севера; о принятии в 1992-1993 годах законодательных актов о национальной автономии, об основах правового статуса малочисленных (коренных) народов Севера, об охране и рациональном использовании земельных и других природных ресурсов в местах проживания малочисленных народов Севера; о завершении (к 1 января 1994 г.) разработки проекта федерального закона о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера; о подготовке законопроектов “О праве собственности малочисленных народов на землю, ее недра, воды, растительный и животный мир, владения и распоряжения природными ресурсами”, “О родовых, общинных и семейных угодьях”, “О правовом статусе национального района, национального сельского и поселкового Советов коренных народов Севера”; об утверждении Правил использования земель и других природных ресурсов на территориях традиционного природопользования малочисленных народов Севера. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 26 мая 1995 года “О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и дальнего Востока Российской Федерации” решено рассмотреть в 1995 году законопроекты “Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов России”, “О территориях традиционного природопользования”, “Об общих принципах местного национально-территориального самоуправления в районах компактного проживания национальных меньшинств и малочисленных коренных (аборигенных) народов России”, “Об оленеводстве”, а Правительству Российской Федерации предложено рассмотреть вопросы об определении порядка выплат малочисленным коренным (аборигенным) народам Севера компенсаций за ущерб, нанесенный землям их компактного проживания и хозяйственной деятельности в результате отчуждения и промышленного освоения этих земель; о направлении государственной поддержки национальным предприятиям; о разработке земельного кадастра и кадастров природных ресурсов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

На уровне субъектов Российской Федерации также предпринимаются правовые меры, направленные на решение земельных (территориальных) проблем коренных народов. В Бурятии и Карелии для этих народов предусмотрено образование национальных административно-территориальных единиц на правах местного самоуправления. Аналогичная норма имеется в Якутии, где Конституция Республики также закрепляет права коренных народов и малочисленных народов Севера на владение и пользование землей и ресурсами (ст. 42); закон гарантирует общине безвозмездное бессрочное землепользование.

Ханты-Мансийский автономный округ своим Уставом признал, что автономный округ является исконным местом проживания народов ханты и манси. В местах компактного проживания указанных народов возможно создание национальных поселков и национальных сельских поселений, выделение территорий традиционного (приоритетного) природопользования и при необходимости — резервных территорий, предоставление родовых угодий (по действующему здесь положению — в бесплатное пожизненное наследуемое владение), выплата компенсаций за использование природных ресурсов и ущерб, причиненный природной среде (ст.ст. 1, 18). Нормативно-правовыми актами Корякского автономного округа регламентируются отношения, связанные с передачей земельных участков под фермерские оленеводческие хозяйства на правах аренды или временного пользования; определен статус территорий традиционного природопользования — земель традиционной хозяйственной деятельности аборигенов, передаваемых им бесплатно в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование; закреплены особые права и льготы, касающиеся природопользования.

Проведенный обзор законодательства позволяет сделать ряд выводов. Первое. В России возрождается процесс диалога органов государственной власти с коренными народами, идет поиск и апробация решений по вопросу владения и пользования землей этими народами. При этом точкой отсчета становится Конституция Российской Федерации и международно-правовые стандарты. Есть понимание необходимости регулирования названных отношений, прежде всего, посредством федерального закона, обеспечивающего общность подходов и более высокую степень защиты прав аборигенов, с предоставлением субъектам Федерации правомочий по его привязке к конкретным условиям.

Второе. Формирование законодательства о праве коренных народов на землю в своей совокупности есть юридическое признание указанного права, что само по себе является прогрессивным моментом российской действительности, отражением демократических сдвигов в общественном сознании. Из действующих норм можно вывести содержание этого права: им наделяются коренные народы; его носителями выступают коллективы и индивиды; оно реализуется в местах традиционного проживания данных народов; предполагается безвозмездное выделение в вечное пользование специальных территорий (земель) и предоставление аборигенам правомочий на пользование природными ресурсами в пределах обозначенных территорий. Законодательство, таким образом, создает предпосылки для осуществления названного права и его судебной защиты.

Третье. Правовое регулирование рассматриваемых отношений отличает множественность актов, общепостановочный характер правоположений, их повторяемость, терминологический разнобой. Можно констатировать пробуксовку этноземельного процесса, запаздывание в проведении ключевых мероприятий по инвентаризации земель и природных ресурсов в местах проживания коренных народов, выработке процедурных механизмов. Это свидетельствует о сложностях проблемы, разных подходах в ее трактовке и решениях, а может быть в какой-то степени и нежелании идти дальше, менять что-либо в прежних отношениях. Безусловно, данная ситуация усугубляется трудностями, переживаемыми в связи с происходящими в России реформами, некоторой неясностью в целом вопроса о земле. Однако чем бы не объяснялось состояние права аборигенов на земли, очевидно, что отсутствие четкости, запутанность в этой области создают условия к нарушению прав коренных народов, способны породить сдержанное отношение зарубежных инвесторов к осуществлению проектов в местах проживания этих народов.

Государственно-правовые аспекты решения проблемы
права коренных народов на земли

Изложенное выше дает основание утверждать, что проблема права коренных народов на земли “вызрела” и есть необходимые предпосылки для последующих шагов по ее решению. Их точность и полнота зависят от знания реальных условий проживания каждой из этнических групп этих народов. В зависимости от ряда составляющих (степени компактности и гомогенности, границ расселения и сложившихся обыкновений использования территорий в хозяйственной деятельности, ожиданий, сосредоточения природных богатств и т.д.) вполне возможно, что применительно к названным группам будут использованы разные подходы. Именно поэтому так важно осуществить государственные намерения по комплексной оценке территорий проживания аборигенов.

Ответственность в принятии мер возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты. Она неравнозначна. Если исходить из Конституции РФ, относящей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных ресурсов, местное самоуправление к основам конституционного строя (ст.ст. 2, 9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (пп. б, в, е ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности усилий Российской Федерации в рассматриваемой области. Эта юридическая предпосылка дополняется элементами политико-государственной целесообразности: непосредственная федеральная забота о коренных народах не только способ повышения степени защиты их особых интересов, но и удобный повод для сдерживания регионального сепаратизма, повод для большего федерального присутствия в регионе. Не случайно в практике федеративных государств (США, Канада) определяющим в отношении аборигенов является внимание со стороны центральных органов власти.

Вместе с тем Конституция РФ включает в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрану окружающей среды; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (пп. б, в, д, к, м ст. 72). Данное положение означает взаимную ответственность в решении названных проблем, но также и возможность каждого субъекта федерации действовать сообразуясь с конкретными условиями и потребностями. Причем, на уровне субъекта, по моим наблюдениям, порой бывает легче выработать оптимальный алгоритм, чем в масштабе страны. Последнее, например, подтверждает тот факт, что в течение нескольких лет федеральные власти не могут прийти к согласию в вопросе о правовом статусе коренных народов в Российской Федерации. Однако рассматриваемое региональное нормотворчество имеет ограничения: оно допустимо только в сфере совместного ведения; правовые акты принимаются в соответствии с федеральными законами и должны быть нацелены не столько на первичное нормоустановление, сколько на юридическое обеспечение проводимых мероприятий и используемых мер защиты прав и законных интересов аборигенов.

Придание праву аборигенов на землю юридической определенности требует от федерального законодателя, прежде всего, установления круга этносов, признаваемых в качестве коренных народов (по российской конституционной терминологии — коренных малочисленных народов). В прошлом к ним традиционно относили преимущественно народы Севера. Косвенно, через утверждение перечня районов проживания этих народов, на государственном уровне подтверждалась принадлежность населяющих данные районы этнических общностей к группе коренных (малочисленных) народов Севера. Вместе с тем подобное не снимает вопрос об юридических критериях идентификации названных народов, что очень важно, ибо соответствие им станет условием права на приобретение специального статуса, в частности, связанного с правом на земли.

Конвенция МОТ  169 в указанном отношении предлагает исходить из того, что коренными народами являются те из них, которые издревле населяли соответствующую территорию страны или географическую область; сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты; самобытны и отличаются от других групп национального сообщества, живут по собственным обычаям или традициям или согласно нормам специального законодательства; считают себя коренными народами. В упомянутой директиве Всемирного Банка приведены следующие отличительные признаки коренного населения: тесная привязанность к исторической территории проживания и ресурсам этих областей; самоопределение или определение другими как членов общества, принадлежащих к другой культурной группе; родной язык, часто отличающийся от национального языка; существование определенного социального и политического уклада; производство, ориентированное в основном на натуральное хозяйство. В духе сформулированных требований, истолкованных в контексте исторических и других российских реальностей, федеральный Закон “Основы правового статуса коренных малочисленных народов России”, принятый 20 июля 1995 г., но возвращенный Президентом на повторное рассмотрение, вводил два параметра, которым должны отвечать коренные малочисленные народы: качественный — проживание на территории традиционного расселения своих предков, сохранение самобытного уклада жизни, осознание себя самостоятельной этнической общностью; и количественный — насчитывают в России не менее 50 тыс. человек. Нужно быть также включенным в перечень этносов, приведенный в данном Законе.

Перечень коренных малочисленных народов мог бы, как предполагалось, уточняться внесением изменений и дополнений в названный Закон. Соглашаясь с этим, обратим внимание на то, что, к сожалению, за рамками остается процесс самоидентификации этносов. Некоторые из его элементов нуждаются в правовом опосредовании и могли бы быть представлены так: если общность самоопределяет себя в качестве коренного малочисленного народа, то подобное отражается в решении, принятом ею непосредственно или полномочными представителями, и направляется Президенту Российской Федерации, который при наличии достаточных оснований входит с законодательной инициативой о внесении изменений в закон, фиксирующий перечень этих народов,

Наряду с установлением тождественности этноса, важно выяснить, кого из индивидов можно признавать представителем коренных малочисленных народов. Согласно Конституции это — вопрос собственного выбора человека; по общему правилу каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность (п. 1 ст. 26). Вместе с тем учитывая, что стать лицом малочисленного этноса — значит получить дополнительные права и привилегии, в том числе в пользовании землей, было бы целесообразно выработать юридические критерии и процедуру индивидуально-этнической идентификации. В данном отношении может быть использован опыт Норвегии, где саами признаются все лица, представившие декларацию о том, что они считают себя саами и которые или а) используют язык саами в качестве родного языка, или б) имеют или имели родителя или бабушку, дедушку, родным языком которых являлся саами. В спорных ситуациях факт происхождения видимо должен подтверждаться судом.

Привлекательные стороны есть и у канадского способа определения тех, кто является аборигеном, особенно если его интерпретировать только в контексте с землепользованием. Согласно, например, соглашению инуитов района Нунавут с Правительством Канады, о котором речь шла выше, в качестве инуита регистрируется лицо, живущее по обычаям и праву инуитов, имеющее связь с общиной района, являющееся гражданином Канады и не извлекающее выгод из других канадских соглашений о требованиях на землю. Регистрацию осуществляет специальный Комитет общины, состоящий из представителей местного населения. Тот, кто не согласен с его решениями, вправе обращаться в Апелляционный комитет.

Кому принадлежит право на земли в рассматриваемых отношениях? Представляется, что его носителем было бы правильно признать на первом уровне — этнические общности, на втором — их общины и на третьем — членов общин. Логика такого построения вполне оправдана. Земли (территории) с особым статусом закрепляются государством за каждым этносом или на равных условиях за несколькими этносами в местах их совместного проживания; этнос под государственным контролем передает земельные массивы в пользование и распоряжение общинам; общины в соответствии с обычаями и нормами самоуправления выделяют участки (угодья) своим членам. Иной подход, например, провозглашение отдельного аборигена (гражданина) субъектом права на земли и другие природные ресурсы в местах расселения его соплеменников разрушает идею (механизм) осуществления этнического права на земли; индивид в такой ситуации вправе притязать на эти земли вне общины и этноса в целом, распоряжаться полученным участком и имеющимися на нем природными ресурсами по своему усмотрению. По существу, когда речь идет о праве на земли коренных народов, то можно говорить об особой этноколлективной форме собственности на землю и другие природные ресурсы, появление которой согласуется с частью 2 ст.ст. 9 и 69 Конституции РФ; когда провозглашается право гражданина (аборигена) на владение, пользование и распоряжение землей, то подтверждается его право иметь в частной собственности данную землю, что по общей норме Конституции (ч. 1 ст. З6) возможно, но едва ли правильно допускать в границах территорий, переданных коренному народу.

Следующий вопрос — выбор государственно-правовых форм реализации аборигенами права на земли (территории). Может ли в данном отношении быть использована уже известная форма — автономные округа? Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 65) подобное не исключено, хотя исчерпывающий ответ по этому поводу должен дать федеральный конституционный закон, устанавливающий порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации. Вместе с тем, принимая во внимание фактическое положение дел (численность аборигенов, дисперсность их расселения, притязания на земли как основу культуры, духовности и хозяйственной деятельности) и предшествующий опыт функционирования автономных (национальных) округов, особенно в последние десятилетия, когда они выступали выразителями интересов не столько коренных народов, сколько населения в целом, проживающего в его границах, было бы неверно в принципе ориентироваться на указанную форму при осуществлении права аборигенов на земли. Это, однако, не означает, что необходимо упразднить автономные округа. Поиск оптимальных вариантов не должен сказаться отрицательно на правах и льготах, ранее обретенных коренными народами. Кроме того, автономные округа способны (и обязаны по своему предназначению!) содействовать названным народам в решении их земельных проблем, используя предоставленные им правомочия субъектов Российской Федерации.

Определенные перспективы в земельном вопросе может иметь создание национально-территориальных образований (национальных поселков, национальных сельских населенных пунктов и т. д.) с правами местного (этнического) самоуправления. Такая возможность согласуется с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131) и действующим законодательством. Реализуя ее, аборигены в установленных границах получают самоуправляющиеся территории, обретают права и гарантии как любая из самоуправляющихся единиц, в том числе на земли и другие природные ресурсы, которые с учетом этнической специфики должны быть полнее и насыщеннее.

Особым элементом системы местного самоуправления могли бы стать аборигенные территории. О целесообразности такой формы говорит зарубежный опыт. Это решение находит теоретическое обоснование и поддерживается коренными народами. В российской действительности прообраз данных территорий угадывается в попытках образования в местах проживания указанных народов территорий традиционного природопользования. Развивая наметившуюся линию, необходимо исходить из следующего: аборигенные территории выделяются по инициативе коренных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; границы и площади земель определяются федеральными органами по согласованию с аборигенами и органами государственной власти субъекта (или субъектов) Российской Федерации с учетом их реального расселения, потребностей и возможностей хозяйственного освоения земель; данные земли рассматриваются как федеральные самоуправляющиеся, допустимо делегирование отдельных полномочий по их управлению государственным органам субъекта федерации; указанным землям может быть предоставлен статус национальных природных парков или других особо охраняемых территорий, что не должно затрагивать льготы и преимущества, которые получают народы, проживая на аборигенных территориях; возможен различный правовой режим аборигенных территорий, а также земель, входящих в их состав, при том, однако, что должны быть гарантированы минимум неотчуждаемых земель (находящихся в целевой собственности аборигенов), особые права на использование и владение пастбищами и угодьями, полезными ископаемыми, включая нефть, газ и минералы; коренные народы, получая территории в вечное неотчуждаемое владение и пользование, отказываются от притязаний на свои исторические земли, используют выделенную землю на началах этнического самоуправления, с соблюдением правовых норм рационального природопользования и под государственным контролем.

Отношения по поводу аборигенных земель (территорий) могут быть урегулированы законом или договором. Первый способ типичен для российской правовой системы, согласуется с необходимостью защиты публичного интереса.

Было бы правильно в данной ситуации федеральный закон рассматривать как результат трехсторонних переговоров — коренных народов (их представителей), федерального и регионального правительств. В нем следовало бы определить наиболее принципиальные положения о статусе земель и соответствующие гарантии прав коренных народов, предоставив возможность субъектам федерации принимать дополнительные акты, конкретизирующие решение вопроса с учетом имеющейся специфики.

Вместе с тем целесообразно обсудить допустимость использования при регламентации указанных отношений публично-правового договора. Такая форма, как было показано, применяется за рубежом в подобных случаях. В контексте с российской действительностью она впервые на государственном уровне упоминается в названном выше Постановлении Государственной Думы от 26 мая 1995 г., в котором предлагается рассмотреть вопрос о создании системы договорных отношений Правительства Российской Федерации с территориальными объединениями общин коренных народов.

Преимущества договора в том, что он выступает как согласованный норматив поведения. Его участники добровольно берут на себя определенные обязательства и несут взаимную ответственность за их исполнение. При этом вырабатываются конкретные правила, что очень важно именно в связи с вопросом об аборигенных территориях в России ввиду множественности коренных народов, разнообразия условий проживания и хозяйственной деятельности, а также производной отсюда неоднородности их земельных притязаний.

Договорные правоотношения призваны персонифицировать государственную волю. Следовательно, они должны базироваться на Конституции или законе. Конституция Российской Федерации допускает использование договоров между органами государственной власти (ст.ст. 11, 66, 78). Вместе с тем она не содержит каких-либо препятствий для расширения договорной практики, которую можно было бы распространить федеральным конституционным законом и на отношения коренных народов с государством. Указанным законом необходимо, во-первых, признать договор как вид нормативного регулирования; во-вторых, определить круг вопросов, для регулирования которых используется договор; в-третьих, предусмотреть процедуры заключения и исполнения договоров, защиты прав и интересов сторон, а также меры ответственности их за невыполнение договорных обязательств. Такое “освещение” легализует договор и делает его органичной частью российской правовой системы.

В заключение подчеркнем, что коренные народы, хотя и занимают в этническом спектре Российской Федерации скромное место, но в силу своей малочисленности, своеобразия культурной и духовной жизни, питаемой связью с землей, нуждаются в особом внимании со стороны государства. Можно констатировать, что в ходе процесса обновления России происходит постепенное понимание важности указанного вопроса и необходимости выработки новых решений на базе мирового и отечественного опыта. При этом обеспечение права аборигенов на земли их традиционного проживания и хозяйственной деятельности является ключевым в системе государственных мер. Их осуществление возможно, но едва ли будет скорым и простым. Вероятно потребуются дополнительные исследования, в том числе юридического плана в части определения специфики права собственности аборигенов на земли, апробация выводов в рамках государственно-правового эксперимента, а также принятие специальных законов, в том числе (как вариант) санкционирующих договорную практику в отношениях коренных народов с государством.


земли, территории, ТТП, территории традиционного природопользования, title, право на землю, отчуждение территорий, Кряжков-В.А., Кряжков В.А., анализ, закон, законодательство, Канада, США, Колумбия

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s